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      公益訴訟案件辦案指南
      時間:2018-07-13  作者:  新聞來源:  【字號: | |

      關于印發《檢察機關民事公益訴訟案件辦案

      指南(試行)》《檢察機關行政公益訴訟案件

      辦案指南(試行)》的通知

       

      各省、自治區、直轄市人民檢察院民事行政檢察部門,解放軍軍事檢察院民事檢察廳,新疆生產建設兵團人民檢察院民事行政檢察處:

      現將《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南》《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》印發,作為辦理檢察公益訴訟案件的指引。執行中遇到的問題,請及時層報最高人民檢察院民事行政檢察廳 

              最高人民檢察院民事行政檢察廳

                                                                                                                                                                                                                             2018312   


       

      檢察機關民事公益訴訟案件

      辦案指南試行

       

      檢察機關在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。

      一、檢察機關民事公益訴訟案件辦案的一般程序

      (一)管轄

      1一般規定。人民檢察院辦理民事公益訴訟案件,一般由侵權行為地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄。

      2指定管轄。上級人民檢察院可以根據案件情況,在與人民法院溝通協商后,共同將民事公益訴訟案件指定轄區內其他人民檢察院或者跨行政區劃人民檢察院管轄。

      3管轄權轉移。上級人民檢察院認為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的重大、疑難、復雜案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

      經省級人民檢察院批準,可以將民事公益訴訟案件交由侵權行為發生地、損害結果地或者被告住所地的基層人民檢察院管轄。

      4管轄權協商。上級人民檢察院指定改變級別管轄或者地域管轄的,可以在提起民事公益訴訟前與同級人民法院協商管轄的相關事宜,共同指定。

      5刑事附帶民事公益訴訟的管轄。檢察機關對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事附帶民事公益訴訟的,由辦理刑事案件的人民檢察院管轄。

      (二)立案

      1線索發現、評估和管理

      1線索發現。民事公益訴訟案件線索限于檢察機關在履行職責中發現的情形。履行職責包括履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、公益監督等職責。

      實踐中,對于通過行政執法與刑事司法銜接平臺、行政執法與行政檢察銜接平臺等發現案件線索的,視為“在履行職責中發現”。

      2線索移送。檢察機關各業務部門在履行職責中,發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,應當將案件線索及有關材料及時移送公益訴訟案件辦理部門。

      公益訴訟案件辦理部門在辦理民事公益訴訟案件過程中,發現國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索和違紀線索的,應當按照相關規定和程序移送監察機關;發現其他刑事犯罪線索的,應當及時移送相關偵查機關。

      3線索評估。公益訴訟案件辦理部門應當對案件線索進行初步審查評估。評估線索應當重點圍繞以下內容展開:

      線索的真實性,是否屬于檢察機關履行職責中發現的情形,違法和公益受損的情形是否真實存在。

      線索的可查性,是否屬于民事公益訴訟案件范圍,社會公共利益受到損害的事實和程度是否可以得到查證,調查取證存在什么困難和障礙等。

      線索的風險性,包括社會輿情、信訪風險、引發群體性事件的風險等。

      4)線索管理。民事公益訴訟案件線索由公益訴訟案件辦理部門統一管理。公益訴訟案件辦理部門應當建立案件線索臺賬,對案件線索來源、案件類型、被監督對象、分流轉辦、案件承辦人、審查意見、訴前程序及訴訟情況等逐一列明,實行一案一登記、一案一跟進,并對案件流轉、審查意見、訴前程序、提起訴訟等節點實行層級管理。

      5)線索備案。民事公益訴訟案件線索實行備案管理制度,重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。

      2立案條件和程序

      1)立案條件。經審查認為破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等行為可能損害社會公共利益,應當報請檢察長決定立案。

      2)立案程序。制作立案審批表,附初步證據材料,經過初步調查的,還應附《立案審查報告》,報請檢察長決定立案,并到案件管理部門登記。決定立案的,應當制作《立案決定書》,并到案件管理部門登記。

      (三)訴前程序

      1調查

      1)調查方式。檢察機關調查可以采取以下方式:查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料;詢問違法行為人、證人等;收集書證、物證、視聽資料、電子證據等;咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;勘驗、檢查物證、現場;其他必要的調查方式。

      2)調查前期準備。研究確定調查的思路、方法、步驟及擬收集的證據清單等,制定調查計劃;收集與本案有關的法律法規、行業規范、國家和地區標準等;準備執法記錄儀、相機等調查設備。

      3)調查內容。檢察機關應當按照法定程序,全面、客觀地調查收集證據。

      一是侵權主體的基本情況。侵權主體是個人的,應當調查行為人身份信息、戶籍信息等;侵權主體是法人或其他組織的,應當調查行為主體的性質、工商登記注冊信息、組織機構代碼證、經營范圍、營業執照、繳納稅收情況、營利情況、經營規模等。同時,還需要調查可能承擔連帶責任的其他侵權人。

      二是行為人實施了破壞生態環境和資源保護、危害食品藥品安全的行為及具體過程。

      三是損害后果,包括社會公共利益遭受損害處于持續狀態,以及損害的類型、具體數額等。

      四是違法行為與損害事實之間的因果關系。具體把握三個方面:第一,因果關系應是條件相當的因果關系;第二,破壞生態環境和資源保護的案件一般通過委托鑒定、評估、審計的方式作出;第三,對于破壞生態、污染環境案件而言,因果關系的舉證責任雖在侵權行為人,但檢察機關基于確定違法事實的需要仍然應對證明是否存在因果關系的事實進行調查。

      五是侵權主體的主觀過錯程度,應結合侵權主體實施違法行為的次數、持續時間、手段和方式、獲利情況、是否曾接受行政處罰或刑事處罰等綜合確定。雖然污染環境案件中的污染者和食品藥品安全領域缺陷產品的生產者承擔的是無過錯責任,但是基于檢察機關提起民事公益訴訟的目的和庭審應對的需要,宜全面調查取證。

      4)證據收集的具體要求

      詢問。詢問被調查人前,應當制作《詢問提綱》,《詢問提綱》包括以下內容:詢問被調查人需要解決或者證明的主要問題;詢問重點;詢問策略和方法;可能出現的問題及對策等。

      詢問被調查人應當個別進行,且應當由兩名以上辦案人員共同進行。辦案人員在詢問被調查人前應當出示工作證。

      詢問被調查人,應當場制作《詢問筆錄》!对儐柟P錄》經被調查人確認無誤后,由被調查人簽名或者蓋章。被調查人拒絕簽名蓋章的,應當記明情況。

      物證、書證的收集。辦案人員需要向有關單位或者個人調取物證、書證的,應當制作《調取證據通知書》和《調取證據清單》,持上述文書調取有關證據材料。

      《調取證據通知書》應當載明被調取單位或個人的名稱、調取事由、調取證據名稱等;《調取證據清單》應當載明證據名稱(品名)、型號(編號)、數量等,經核對無誤后,雙方簽字,一式兩份,各持一份。

      調取書證應當盡量調取原件,調取原件確有困難或者因保密需要無法調取原件的,可以調取復印件。書證為復印件的,應當注明調取人、提供人、調取時間、證據出處和本復印件與原件核對一致等字樣,并簽字、蓋章。書證頁碼較多的,加蓋騎縫章。調取物證應當盡量調取原件,調取原件確有困難的,可以調取與原件核對無誤的復制件或者證明該物品的照片、錄像等其他證據材料。

      視聽資料、電子證據的收集。確有必要向有關單位和個人調取視聽資料和電子證據的,辦案人員可以自行調取,也可以委托檢察技術部門調取。

      辦案人員委托檢察技術部門調取電子證據,應當向檢察技術部門提交《委托技術協助書》,《委托技術協助書》應當載明案號、證據名稱、取證具體要求等。

      調取視聽資料和電子證據應當調取原件,調取原件確有困難或者因保密需要無法調取原件的,可以調取副本或者復印件。

      咨詢?梢跃蛯iT性問題書面或者口頭咨詢有關專業人員、相關部門或者行業協會的意見。

      口頭咨詢的,應當制作筆錄,由接受咨詢的專業人員簽名或者蓋章。拒絕簽名蓋章的,應當記明情況。

      鑒定、評估、審計。對專門性問題認為需要鑒定、評估、審計的,可以委托具備資格的機構進行鑒定、評估、審計。

      辦案人員應當為鑒定、評估、審計人員提供必要的條件,及時向鑒定、評估、審計人員送交有關檢材、數據和樣本等原始材料,說明與鑒定、評估、審計有關的情況,并明確提出鑒定、評估、審計的目的和具體要求。

      勘驗。認為確有必要的,可以勘驗物證或者現場?彬炄藨敵鍪救嗣駲z察院的證件,并邀請當地基層組織或者當事人所在單位派人參加。當事人或者當事人的成年家屬應當到場,拒不到場的,不影響勘驗的進行。

      勘驗人應當將勘驗情況和結果制作筆錄,由勘驗人、當事人和被邀參加人簽名或者蓋章。

      需要大范圍俯視拍照取證的,可以使用無人機航拍。

      調查的保障

      檢察機關在調查過程中,經風險評估或現場觀察可能發生妨礙調查行為的,應當由司法警察協助調查。調查過程中應當使用執法記錄儀等錄音錄像工具。

      對于拒絕配合調查的,檢察人員應當警告其可能妨礙公務的法律后果。

      對于干擾阻礙調查活動,威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的,應當根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《保護司法人員依法履行法定職責規定》第十七條的規定,依法從嚴懲處。

      2審查

      1)審查內容。檢察機關審查民事公益訴訟案件,應當查明:行為人實施了破壞生態環境和資源保護、危害食品藥品安全的行為;社會公共利益受到損害;違法行為與損害后果之間存在因果關系;侵權主體及各主體責任分配;行為人的主觀過錯程度;證據的合法性、真實性和關聯性,以及各證據之間是否存在沖突;法律適用,包括依據的法律、法規、規章、司法解釋等,參考的政策性文件等;其他需要查明的內容。

      2)討論及審批程序。民事公益訴訟案件由檢察官辦案組辦理。經過審查,應當制作《訴前審查報告》并明確提出是否發出檢察建議、公告或終結審查的處理意見,并經集體討論。集體討論形成的意見,應當報檢察長決定。檢察長認為必要的,可以提請檢察委員會討論決定。

      3)審查期限。辦理民事公益訴訟案件,擬作出終結審查或者建議法律規定的機關提起民事公益訴訟、公告告知有關組織提起民事公益訴訟的,應當自決定立案之日起三個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的,報經檢察長決定。

      檢察機關辦理民事公益訴訟案件,鑒定、評估、審計期間及報送審批期間不計入審查期限。

      4)審查決定。對審查終結的民事公益訴訟案件,應當區分情況作出下列決定:終結審查;依法建議法律規定的機關提起民事公益訴訟;在全國范圍發行的媒體上公告告知有關組織提起民事公益訴訟。

      3終結審查

      經審查,有下列情形之一的,檢察機關應當終結審查:經審查不存在損害社會公共利益或需要追究民事法律責任情形的;損害社會公共利益的情形在依法建議法律規定的機關或者告知有關組織提起民事公益訴訟之前已經消除且社會公共利益已經獲得有效救濟的;其他應當終結審查的情形。

      終結審查的,應當制作《終結審查決定書》。

      4公告

      檢察機關在提起民事公益訴訟之前,應當在全國范圍發行的媒體上公告,告知有關組織提起民事公益訴訟。

      1)適用條件

      行為人在破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益基本事實已查清、基本證據已收集到位;在提起民事公益訴訟之前發布;在全國范圍的媒體上公告;內容是告知法律規定的機關和社會組織提起民事公益訴訟;公告期為三十日。

      2)公告的對象

      第一,法律規定的機關。目前,法律規定的機關中有明確規定的是行使海洋環境監督管理權的部門。根據201611月修改的《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十九條的規定,海洋環境監督部門對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,有權對責任者提出損害賠償要求。

      根據生態環境損害賠償制度改革的相關規定,國務院授權的省級人民政府或者市級人民政府及其指定的相關職能部門,可作為賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟。

      第二,社會組織。一是環保組織。根據《中華人民共和國環境保護法》第五十八條的規定,環保組織是指依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動且連續五年以上且無違法記錄的社會組織。二是消費者協會。根據《中華人民共和國消費者權益保護法》第四十七條的規定,消費者協會是指中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會。

      3)公告的內容

      公告一般包括以下內容:檢察機關在履行職責中發現的行為人在破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域損害社會公共利益或者有重大損害危險的基本事實;建議法律規定的機關和有權提起訴訟的有關組織在公告期內向有管轄權的人民法院提起訴訟;公告期;聯系人、聯系地址、聯系電話、公告單位、日期等。

      4)公告的效力

      檢察機關已履行訴前公告程序的,人民法院立案后不再進行公告。

      5審批程序

      經過訴前程序,應當制作《起訴審查報告》,提出是否提起訴訟的處理意見,集體討論后,報經檢察長決定。檢察長認為有必要的,可以提請檢察委員會討論。

      擬決定向人民法院提起訴訟的,應當在檢察建議期滿或者公告期滿之日起個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的,報經檢察長決定。

      省級檢察院可以根據本地情況,建立擬起訴案件審批、備案制度。對于重大、疑難、復雜的公益訴訟案件,可以按照《人民檢察院案件請示辦理工作規定(試行)》的相關規定向最高人民檢察院請示。

      擬決定不提起訴訟的,應當制作《結案決定書》。

       。)支持起訴

      法律規定的機關或者有關組織提起訴訟的,檢察機關可以支持起訴。

        1啟動程序

        檢察機關審查是否支持法律規定的機關或者有關組織提起民事公益訴訟的,應當制作《支持起訴審查報告》,經集體討論后,報檢察長決定。

      2.支持起訴的對象

      1)法律規定的機關,主要是指行使海洋環境監督管理權的部門和經國務院授權的省級人民政府和相關職能部門。

      2)有關組織,主要是指環保組織和消費者協會。

      3.支持起訴的內容

      事實部分應當寫明案件來源、案件基本事實及證據情況。法律適用部分應當寫明原告起訴的理由,分析法律關系與責任,以及檢察機關作為支持起訴機關的法律依據。

      4.支持起訴的方式

      根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條的規定,支持起訴的方式包括:提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等。

      5決定

      決定支持起訴的,應當制作《支持起訴意見書》,并發送受理案件的人民法院。

      對申請支持起訴的公益訴訟案件決定不支持起訴的,應當制作《不予支持起訴決定書》,并發送申請人。

      對依職權審查的支持起訴案件決定不支持起訴的,應當制作《終結審查決定書》。

      (五)提起訴訟

      經過訴前程序,法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟,或者沒有適格主體提起訴訟,社會公共利益持續處于受侵害的,檢察機關以公益訴訟起訴人的身份依法提起民事公益訴訟。

      1.起訴條件及提交材料

      1)起訴條件:有充分證據證明侵權主體實施了破壞生態環境和資源保護或者危害食品、藥品安全的行為,有初步證據證明危害行為與損害后果之間存在關聯性,有充分證據證明存在損害后果,法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟。

      2)起訴應提交的材料:民事公益訴訟起訴書,并按照被告人數提出副本;被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料;檢察機關已履行公告程序的證明材料。檢察機關提起民事公益訴訟無須提供組織機構代碼證、法定代表人身份證明、授權委托書等。

      《民事公益訴訟起訴書》應當包括以下內容:起訴機關,需要列明起訴的檢察機關;被告為個人的,寫明姓名、性別、出生年月日、身份證號碼、民族、職業或者工作單位及職務、住址等,被告為單位的,寫明單位名稱、住所地、法定代表人姓名、職務等;訴訟請求,寫明具體的訴訟請求,檢察機關可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求;事實和理由,寫明案件線索來源、檢察機關審查認定的被告的違法行為、社會公共利益受到損害的事實和有關證據、訴前程序履行及回復情況等;被告應承擔民事責任的理由和法律依據、檢察機關提起民事公益訴訟的法律依據等。

      2.訴訟請求

      1)訴訟請求的內容。檢察機關可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

      2)訴訟請求的確定:明確侵權責任主體,包括行為人及應承擔連帶責任的其他侵權人;明確責任主體承擔侵權責任的類型;明確檢驗、鑒定費用,專家輔助人咨詢費,以及為訴訟支出的其他合理費用的負擔。

      3訴訟費

      檢察機關提起民事公益訴訟,不交納訴訟費用。

      4保全

      1)財產保全。對于可能因被告一方的行為或者其他原因,使判決難以執行或者造成與國家利益或者社會公共利益相關的其他侵害情形,檢察機關可以建議人民法院對被告財產進行保全。

      根據檢察機關建議,人民法院采取保全措施的,檢察機關無需提供擔保。

      2)證據保全。在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下,檢察機關可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據。

      5.庭前準備

      1)庭前會議

      根據案情需要,可以建議法院適時召開庭前會議,組織證據交換,歸納爭議焦點,規范庭審程序,并就雙方出庭人員、合議庭組成、人民陪審員等問題達成共識,提高庭審效率。

      2)制作庭審預案

      庭審預案的主要內容:民事公益訴訟起訴書;庭審模式及爭議焦點;舉證提綱;法庭調查環節發問提綱;辯論提綱;針對被告發問預案;公益訴訟起訴人最后陳述意見;相關法律規定。

      舉證提綱部分需要注意的事項:證據分組出示,應分為程序組證據和實體組證據。其中,程序組證據主要用于證明檢察機關履行訴前程序的主要情況,包括公益訴訟起訴人主體情況、檢察機關在履職中發現線索情況、檢察機關建議有關機關起訴和在全國范圍內發布公告等情況;實體組證據主要對應證據交換環節法庭歸納的爭議焦點分組。

      法庭調查環節發問提綱部分需要注意的事項:在法庭調查環節,公益訴訟起訴人向被告發問,可以鞏固己方證據達到強化法庭認識的效果,同時也可以借助被告的回答了解調查環節中難以核實的部分事實。應當注意問題設計的內在邏輯性,同時與調查收集的證據相互支撐。問題應當簡單、明了。

      辯論提綱部分需要注意的事項:辯論提綱是檢察機關充分闡述己方提出訴訟請求的法律依據的重要環節,應當結合證據著重分析各項訴訟請求所依據的法律條文,針對雙方爭議焦點,充分展開論述。對于法律沒有明確規定的問題,可以參照最高人民檢察院公布的指導性案例予以說明。

      針對被告發問預案部分需要注意的事項:重點關注被告針對檢察機關一方申請的專家輔助人或者鑒定程序發表質證與辯論意見;被告以受污染客體具有自凈能力且已經恢復原狀無需修復為由免除己方賠償責任發表辯論意見;被告以已經繳納行政處罰罰款或在刑事執行程序中已經繳納罰金為由減免己方賠償責任發表辯論意見等內容。

      最后陳述意見部分需要注意的事項:應當簡明扼要的概括案件的關鍵事實和法律適用,同時強調維護社會公共利益這一根本目的,力求實現一定的教育警示效果。應當結合庭審中新的變化,不拘泥于預案中準備的原稿,及時調整。        

      6.出席一審法庭

      1)出庭人員及手續

      人民法院開庭審理檢察機關提起的民事公益訴訟案件,檢察機關應當派員以公益訴訟起訴人身份出庭履行職責,參加相關訴訟活動。

      檢察機關應當在收到人民法院發送的出庭通知書之日起三日內向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名和法律職務以及出庭履行的具體職責。

      2)出庭任務

      宣讀民事公益訴訟起訴書;對檢察機關調查收集的證據予以出示和說明,對相關證據進行質證;參加法庭調查,進行辯論并發表出庭意見;依法從事其他訴訟活動。

      檢察人員發現庭審活動違法的,應當待休庭或者庭審結束之后,以人民檢察院的名義提出檢察建議。

      3)反訴

      檢察機關提起民事公益訴訟,被告反訴方式提出訴訟請求的,人民法院不予以受理。

      4提供證據的責任

      檢察機關對以下事項提供證據加以證明:一是提出的訴訟請求所依據的事實或者反駁對方意見所依據的事實;二是履行訴前程序的事實。

      5)撤訴

      在民事公益訴訟案件審理過程中,檢察機關訴訟請求全部實現的,可以撤回起訴。

      庭審過程中,當發生需要撤回起訴情形時,出庭人員應當向法庭說明原因,要求休庭。擬決定撤回起訴的,應當層報省級人民檢察院審查批準。有重大影響的案件、省級人民檢察院辦理的案件擬決定撤回起訴的,應當層報最高人民檢察院審查批準。批準,制作《撤回起訴決定書》提交人民法院。

      (六)二審

      檢察機關認為一審未生效裁判錯誤的,可以向上一級人民法院提起上訴。

      人民法院審理第二審案件,上一級人民檢察院可以派員與提起公益訴訟的人民檢察院共同出庭。

      )執行

      1.啟動方式

      民事公益訴訟判決、裁定發生法律效力,而被告未按判決、裁定確定的義務履行的,由人民法院移送執行。

      2.費用

      檢察機關不交納執行費。

      )訴訟監督

      檢察機關應當根據《中華人民共和國民事訴訟法的規定依法履行對民事公益訴訟審判、執行活動的監督職責。

      二、生態環境和資源保護領域民事公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      主要包括因侵權人實施的污染環境、破壞資源等行為造成的生態遭受損害或者其他社會公共利益遭受損害或者有重大損害危險行為的案件。

      1污染環境類。主要包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等類型。

        大氣污染指排放超標的污染顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物或溫室氣體等進入大氣進而對人體健康、生物、氣候等產生危害。

      水污染指排放、傾倒未處理或未達標處理的廢水、廢物,污染地表水或地下水,如污染渠、江、河、海等地表徑流,因這些地表徑流流經不同的區域,會對灌溉、飲用、養殖等造成損害。其危害性表現在:損害飲用水安全;損害農業生產安全;破壞自然生態環境;損害文化休閑功能。

      土壤污染指通過排放污染物,在土地上堆放廢棄物或有毒有害物質等方式,造成土壤污染。

      固體廢物污染指在生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質的污染!吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》把固體廢物分為工業固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物三類。

      2破壞資源類。主要指通過破壞土地資源、礦產資源、林業資源、草原資源等致使生態遭受破壞的案件類型。由于民事公益訴訟保護的客體是社會公共利益,破壞資源類民事公益訴訟案件實際上是指侵權人通過破壞資源的方式使得生態遭受破壞,損害社會公共利益的案件。單純的破壞資源,如未損害社會公共利益,不屬于民事公益訴訟的案件范圍。

      1)破壞資源的主要類型

      破壞土地資源類。主要表現為:違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的;占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的;未經批準非法占用土地新建建筑物和其他設施的。

      破壞礦產資源類。主要表現為:未取得采礦許可證擅自采礦的;超越批準的礦區范圍采礦的;采取破壞性的開采方法開采礦產資源的。

      破壞林業資源類。主要表現為:盜伐森林或者其他林木的;非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動,致使森林、林木受到毀壞的;在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的;拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的。

      破壞草原資源類。主要表現為:未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法使用草原的;非法開墾草原的;在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原,以及生態脆弱區的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的;未經批準或者未按照規定的時間、區域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的;擅自在草原上開展經營性旅游活動,破壞草原植被的;臨時占用草原,占用期屆滿,未恢復植被的。

       。ǎ玻破壞資源的后果

      破壞資源的后果必須是損害社會公共利益。實踐中最常見的是破壞生態,損害社會公共利益。

      破壞生態主要包括人為因素造成的水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、生物多樣性減少等類型。

      水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下,水土資源和土地生產力的破壞和損失,包括土地表層侵蝕及水的損失。

      土地荒漠化是指由于氣候變化和人類不合理的經濟活動等因素,使干旱、半干旱和具有干旱災害的半濕潤地區的土地發生了退化。

      土地鹽堿化是指土壤底層或地下水的鹽分隨毛管水上升到地表,水分蒸發后,使鹽分積累在表層土壤中的過程。包括土壤有機物含量降低;土壤物理性狀不良等情形。

      生物多樣性減少是指由于人類經濟的發展、對自然資源掠奪式地過度開發、對環境造成污染以及外來物種的引進或入侵等諸多原因,導致物種數量減少、分布區縮小和瀕臨滅絕的情況。包括影響未來的食物來源和工農業資源;土壤肥力以及水質遭到破壞及自然界的生態平衡等情形。

      (二)調查、審查的重點問題

      1侵權主體的調查

      侵權主體為個人的,可從公安機關調取其個人的戶籍信息,了解其身份信息情況;侵權主體為企業的,可從工商部門調取其工商登記注冊信息、組織機構代碼信息、法定代表人信息等內容;侵權主體的企業行業性質,是否屬于國家和地區重點污染監測名單中所列明的企業,是屬于國企、營利性企業還是福利性質的企業,是否屬于該。ㄗ灾螀^、直轄市)或者市(縣)招商引資而入駐的企業等;侵權主體是否有營業執照、營業執照列明的經營范圍與該企業的實際經營范圍是否一致;侵權主體是否有排污許可證、危險廢物經營許可證以及其他限制性行業經營許可證及相關審批資料;侵權主體的注冊資金、繳納稅收情況、盈利情況、經營規模等;侵權主體的重點經營業務、所采用的技術標準、工藝流程及其先進性;侵權主體投資用于工業生產排放的污水或者廢棄、固體廢物處理的資金規模和情況;侵權主體是否配套建設相關的污染處理設施及設施的運行情況;侵權主體相關運行項目的環境影響評價報告、審批材料及相關環保設施的竣工驗收材料,常見于環保行政主管部門;權主體是否曾經因環境污染行為被行政處罰或者刑事處罰過的材料,常見于環保行政主管部門和公安機關。

      2侵權行為的確定

      調查收集侵權行為人實施侵權行為的具體日期、手段、方式、持續性等方面的證據。主要調查方式是從環保部門、國土部門、林業部門等行政執法單位及公安部門調取行政執法和刑事司法的案件卷宗材料,結合詢問侵權行為人及相關證人,從而確定侵權行為的事實。

      1)調查的重點內容。行政機關或司法機關對侵權行為人及其他證人所作詢問筆錄,行政機關或司法機關現場勘測材料,包括勘測筆錄、勘測報告等;行政機關對侵權行為人作出的《行政處罰決定書》、《責令改正違法行為決定書》等行政文書;證明污染物種類和濃度的環保監測報告;污染防控企業在線監測數據;項目立項、規劃、環評、建設等審批材料,環境影響評價報告及批復文件,環保設施竣工及驗收相關材料,建設項目合同等; 現場拍攝污染物直排或者超標排放形成的視聽資料;破壞生態環境、造成大氣、水、土壤污染,或者造成資源損失的相關鑒定報告;土地利用總體規劃圖和土地利用現狀圖等;排污許可證、排污費繳費單、發票等相關材料;涉刑案件材料,主要包括案件移送手續、公安機關立案決定書、法院判決等。

      2)調取上述材料后,檢察機關應當重點核實下列信息:染源的數量、位置和周邊情況等信息;污染排放時間、排放方式、排放去向和排放頻率等信息;污染源排放的特征污染物種類、排放量和排放濃度等信息;污染源排放的污染物進入外環境生成的次生污染物種類、數量和濃度等信息;林地、耕地、草地、濕地等生態系統自然狀態以及野生動植物受到破壞或傷害的時間、方式和過程等信息;資源遭受破壞的范圍、程度、持續狀態等信息。

      3過錯的確定

      調查侵權主體對于其破壞生態或者污染環境的行為主觀上是否存在過錯,即是否存在故意或者過失。因侵權主體是否存在主觀過錯及其過錯程度的大小屬于主觀方面的內容,實踐中只能通過其侵權行為的具體表現形式等客觀方面予以確定。主要調查以下方面的內容:

      侵權主體實施破壞生態或者污染環境的違法行為的隱蔽性,如是否采用私設暗管、偷埋排污管道等故意逃避監管的手段和方式;侵權主體實施侵權行為的持續時間和次數多少,例如是否連續三年以上實施排污行為,每次排污行為的持續時間長短;從環保部門和公安機關查詢違法主體是否曾經因環境污染行為被行政處罰或者刑事處罰過,從而確定違法主體的主觀過錯和惡劣程度;從稅務部門調取違法主體的應繳稅款登記簿和資產負債表等相關材料,查明違法行為的盈利能力和經營規模大;對比侵權主體的防治污染設備成本或者污染物處理成本,確定被告是否主觀上存在為利益最大化而故意破壞生態環境。

      4.損害后果及數額的確定

      對于資源保護案件,除調查資源受破壞的情形外,還需調查生態遭受破壞的程度或者其他社會公共利益遭受損害的程度。造成破壞生態結果的案件通常采取鑒定、評估的方式確定生態遭受破壞的程度。對于耕地(特別是基本農田)、生態公益林、自然保護區、飲用水水源保護地、地質公園、濕地公園、水土流失重點防治區、國家級古樹名木等資源,由于其本身就和社會公共利益密切相關,可視具體情況確定是否委托鑒定、評估。

      對于污染環境案件,損害后果已經出現的,可以通過現場拍攝的照片和錄像資料,行政機關的環保監測數據和關于污染物種類和濃度的檢測報告,鑒定機構的鑒定技術報告等證據材料,綜合認定公共利益遭受損害仍然處于持續狀態。損害后果尚未出現的,應定期前往違法現場拍照攝像,記錄違法現場遭受破壞的持續性和變化情況;還應就存在某種違法行為時是否可能會有重大損害危害等專業性問題咨詢專家意見。對于資源保護案件的損害后果調查,必須調查收集生態遭受破壞或者其他社會公共利益遭受損害的證據。

      確認生態環境損害賠償的具體數額主要依據鑒定意見或者專家意見。調查時主要查明以下內容:水質或者空氣、土壤質量標準等級;污染物的種類、成分、濃度、排放量等;污染排放的方式、時間、排放去向和頻率等;污染物在大氣、地表水、地下水等介質中遷移、擴散、轉化以及長距離運輸的過程;通過詢問專業人員或者同地區同行業的企業,確定污染物的處理成本;污染區域土地利用類型以及可能影響污染物遷移擴散的構筑物、溝渠、河道、地下管網和滲坑等要素;區域水文地質、地形地貌等自然狀況;污染區域環境敏感點,例如是否屬于飲用水水源地,是否屬于自然保護區、風景名勝區、世界文化和自然遺產地等周邊區域環境敏感點,是否承擔水源涵養等功能;侵權行為人的生產規模和盈利情況;污染處理的情況,包括污染清理的組織、工作過程、清理效果、二次污染物的產生情況以及環境自行凈化情況;生態系統內植物群落建群種、分布面積、密度、生物量、是否有保護物種分布和保護物種的級別、植物群落的受損程度,以及主要動物物種密度、出生率、死亡率、繁殖率、生境、是否有保護物種分布和保護物種的級別、動物的受損程度等情況;對水污染、大氣污染、油品泄露等嚴重污染行為進行應急化處理例如緊急疏散、搶險救援、圍堵時所支出的合理費用;委托專家對污染量、生態環境修復費用等專業問題進行鑒定或者出具專家意見而支出的檢驗、鑒定或咨詢費用。

      5關于因果關系的確定

      因果關系的確定一般可以通過委托鑒定的方式確定。在調查掌握污染源排放狀況、區域環境質量狀況等基礎資料的基礎上,確定污染源及被污染的土壤、地下水或者人體等所含的特征分析物基本一致。主要調查以下內容:侵權行為人從事的行業例如廢油桶清洗、造紙工業可能產生的特征污染物;污染源中存在的污染物的種類、成分、濃度、排放量等;空氣、地表水、地下水、土壤等環境介質中存在的污染物的種類、成分、濃度等;當地氣候氣象、地形地貌、水文條件等自然環境條件存在污染物從污染源遷移至污染區域的可能性。

      6.其他重要調查方式

      1)借助專家輔助人,調查詢問參與撰寫、編制、審核、評估環境影響評價報告的專業技術人員,全面分析解讀侵權行為人的環境影響評價報告。該類報告中具有重要調查價值的部分包括企業某項投產項目的規劃年產量、污染物形成過程、污染物防治設備運行流程圖、環境主管部門對該生產項目環境影響報告的批復、污染物總量控制等。通過調查該報告,可以充分掌握侵權行為人企業預期產量及相對應的待處理污染物總量,主要污染物防治處理工藝流程等情況,在此基礎上,可以進一步掌握其偷排污染物實際數量的證據。

       。2)調查重點防控污染企業的在線監測數據情況。目前根據國務院和有關中央部委的要求,已經在基層環保行政主管部門廣泛建立起在線監測系統,通過調取該系統數據信息,可以充分掌握侵權行為人是否超出排污許可證許可的排放指標,是否逃避在線監測,是否未嚴格按照環境影響評價報告規劃建設污染防治設備等能夠反映侵權行為人是否違法排放污染物,結合企業實際產量還可以確定侵權行為人在有關機關查證屬實的偷排數量之外的偷排污染物的數量。

       。3)借助國家行政主管部門主導建立的環境監測網平臺,對侵權行為人造成的周邊環境損害情況進行深入調查。比如,正在完善的國家土地環境監測網等。

       。4)調查能夠證明受侵害客體水文環境、地質條件、文化休閑功能等服務功能的證據材料,以確定侵權行為所導致的服務功能損失。

       。5)調查能夠證明在工廠污染物治理環節處理污染物的實際成本的證據。該部分調查,主要通過涉案企業污染物處理設施實際負責人、財務人員以調查筆錄的形式取得,同時,應當注意通過同地區、同類型其他生產企業的污染物處理設施實際負責人、財務人員以調查筆錄的形式取得。

      7.審查中的特殊問題

      1)關于舉證責任。環境侵權行為人對其污染行為與損害結果之間不存在因果關系負有舉證責任。檢察機關在審查中應重點關注以下情形:污染者排放的污染物是否有可能造成該損害;污染者排放的可造成該損害的污染物是否到達該損害發生地;該損害是否于排放污染物之前已發生;其他證明污染行為與損害之間是否存在因果關系的情形。

        2)關于環境社會組織的適格問題!吨腥A人民共和國環境保護法》第五十八條規定:“對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理!薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條明確對于組織“專門從事環境保護公益活動”的判斷標準,規定“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益,且從事環境保護公益活動的,可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益,應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。

      其中,對于社會組織宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益,應根據其內涵而非簡單依據文字表述作出判斷。環境保護公益活動,不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為,還包括與環境保護有關的宣傳教育、研究培訓、學術交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環境治理體系,提高環境治理能力,促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

      3)關于環境損害類型及其具體數額的確定。生態環境損害類型主要包括以下四個方面:應急性處置費用,環境修復費用,服務功能損失,檢驗、鑒定費用或其他合理費用。 第一,應急性處置費用。應急性處置費用是指突發環境事件應急處置期間,為減輕或消除對公眾健康、公私財產和生態環境造成的危害,各級政府與相關單位針對可能或已經發生的突發環境事件而采取的行動和措施所發生的費用。與其他三項費用適用于大多數生態環境和資源保護類民事公益訴訟不同,應急性處置費用只適用于突發環境事件應急處置期間。

      在確定應急性處置費用的具體數額時,包括損害確認和損害量化兩個步驟。損害確認時應當對污染清理、污染控制、應急監測、人員轉移安置等費用的合理性進行判斷,確定其是否真正屬于應急性處置期間,為減少進一步的損害或者必須采取緊急性措施所支出的合理性費用。損害量化時,應注重審查調查階段所調取的對水污染、大氣污染、油品泄露等嚴重污染行為進行應急化處理例如緊急疏散、搶險救援、油污圍堵時所支出的而開具的單據或者發票,并在此基礎上予以計算得出。

      第二,生態環境修復費用。生態環境修復費用是指生態環境損害發生后,為使生態環境的物理、化學或生物特性及其提供的生態系統服務恢復到基線狀態而發生的費用,包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的,可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。生態環境修復費用一般需要通過鑒定程序或者專家意見等方式來確定。

      實踐中,通過采用環保部《環境損害鑒定評估推薦方法(第II 版)》中的虛擬治理成本法來確定生態環境修復費用。虛擬治理成本法的適用條件為:環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態環境損害恢復評價指標的情形。虛擬治理成本法的具體計算方法見《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規范》。

      第三,服務功能損失。服務功能損失是指生態環境損害發生至生態環境恢復到基線狀態期間,生態環境因其物理、化學或生物特性改變而導致向公眾或其他生態系統提供服務的喪失或減少,即受損生態環境從損害發生到其恢復至基線狀態期間提供生態系統服務的損失量。生態環境修復費用考慮的是生態環境交換價值的恢復,而服務功能損失費用考慮的是生態環境使用價值的追回。實踐中,由于受污染環境的復雜性、功能的多樣性,服務功能損失往往難以準確計算。但鑒于此項損失客觀存在,因此在確定侵權主體所應承擔的賠償費用時,綜合考慮生態環境的服務功能例如是否承擔著防風固沙、水源涵養等重要生態功能,予以酌情考慮。

      第四,檢驗、鑒定及其他合理費用。該部分主要包括:委托專業機構或者專家人員對污染物的種類或屬性、某種污染物是否屬于國家危險廢物名錄或者是否屬于有毒有害物品進行檢驗的費用;對生態環境基線的確定、生態環境損害的確認、污染環境或破壞生態行為與生態環境損害間的因果關系判定、生態環境損害修復或恢復目標的確定、生態環境損害評估方法的選擇、環境修復或生態恢復方案的篩選、環境修復或生態恢復費用的鑒定或評估費用;委托專業輔助人對專業性問題進行解答的咨詢費用,合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用。

      在確定上述費用時,主要依據鑒定機構開具的發票、收據、單據以及銀行轉賬記錄等。

      (三)常見的法律、法規、規章等

      1法律:《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國環境噪音污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國民事訴訟法》等。

          2行政法規:《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《城鎮排水與污水處理條例》《排污費征收使用管理條例》《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《放射性物品運輸安全管理條例》《危險廢物經營許可證管理辦法》《建設項目環境保護管理條例》等。

      3司法解釋:《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》等。

      4規章:《環境行政處罰辦法》《環境監察辦法》《國土資源行政處罰辦法》《污染源監測管理辦法》《環境行政執法后督察辦法》《環境行政復議辦法》《環境監測管理辦法》《排污許可證管理暫行規定》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等。

      5行業標準或指引:《國家危險廢物名錄》《環境空氣質量標準》《地表水環境質量標準》《地下水質量標準》《土壤環境質量標準》《聲環境質量標準》《漁業水質標準》《土地基本術語》《土地利用現狀分類》《污水綜合排放標準》《城鎮污水處理廠污染物排放標準》《紙漿造紙工業水污染物排放標準》《畜禽養殖業污染物排放標準》《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》等。

      三、食品藥品安全領域民事公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      食品藥品安全領域的民事公益訴訟案件,主要是食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。

      1食品主要是指食品、食品添加劑、食品相關產品,以及國家實行嚴格監督管理的保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品。食品安全是指食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全的案件主要涉及:食品生產和加工,食品銷售和餐飲服務;食品添加劑的生產經營;用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備(以下稱食品相關產品)的生產經營;食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品;食品的貯存和運輸等。

      2藥品主要是指用于預防、治療、診斷人的疾病,有目的地調節人的生理機能并規定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質,包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。藥品安全,指通過對藥品研發、生產、流通、使用全環節進行監管所表現出來的消除了外在威脅和內在隱患的綜合狀態,以及為達到這種狀態所必要的供應保障和信息反饋,其內涵可以界定為質量符合標準、不良反應在可接受的范圍內、臨床無用藥差錯和可及性四個部分。

      案件范圍主要包括:

      1食品、藥品存在缺陷,侵害眾多不特定消費者合法權益的;

      2食品、藥品可能危及消費者人身、財產安全,未作出真實的說明和明確的警示,未標明正確使用的方法以及防止危害發生方法的;對提供的食品、藥品質量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的;

      3以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式,在食品藥品安全方面作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理規定的;

      4其他侵害食品藥品安全領域眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為。

      5其他侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為。

      (二)調查、審查的重點問題

      1食品藥品安全領域民事公益訴訟調查的重點

      1)食品藥品生產經營者等行為人的基本情況。應當通過調查其身份信息、工商登記注冊信息、有關生產經營項目的立項審批、生產經營許可證、營業場所、設備、倉儲設施、衛生環境、規章制度等是否符合國家相關標準、生產經營規模及狀況等進行認定。

      2)食品藥品生產經營者等行為人實施了危害食品藥品安全的行為。應當通過調取相關刑事案件和行政執法案件卷宗材料、食藥監管部門的檢驗報告、質檢部門的檢測報告、食品藥品安全標準、生產銷售記錄、專家或者行業協會對違反食品藥品安全標準的意見等,審查食品藥品生產經營者是否實施了違法行為的事實。食品藥品生產經營者的違法行為主要包括:生產、銷售有毒、有害食品、生產、銷售不符合安全標準的食品、生產、銷售假藥或者劣藥、違反法律規定,未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動,或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的、以及其他不符合食品藥品安全標準和要求,損害公眾身體健康的生產經營活動。

      3)食品藥品生產經營者等行為人實施危害食品藥品安全的違法行為,侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的事實。通過調取食品安全事故調查報告及相關資料和樣品、進貨查驗記錄、食品藥品銷售渠道范圍及購銷記錄、行政相對人、利害關系人等的詢問筆錄、專家或者行業協會對不符合食品藥品安全標準的生產經營行為造成的社會公益受到侵害或侵害危險的意見等,審查食品藥品生產經營者的違法行為是否損害了社會公共利益。在食品藥品安全領域,侵害眾多消費者合法權益并造成實然損害的,應當以10人以上作為基準調查收集證據。

      4)食品藥品生產經營者等行為人的違法行為與社會公共利益受到侵害之間的因果關系。應當通過調查眾多消費者等不特定多數人的證言、食品藥品監管部門的檢驗鑒定報告等,并可以通過咨詢專家或者行業協會意見來綜合把握違法行為與侵害結果之間的因果關系。

      5)食品藥品生產經營者等行為人的過錯。食品藥品生產經營者等行為人實施侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為不限定為“明知”,既可以是故意,也可以是過失,應結合行為人的行為方式、具體情節、損害后果等綜合認定。

      2食品藥品安全領域民事公益訴訟的審查重點

      1)是否屬于食品藥品安全領域的案件范圍。

      2)實施危害食品藥品安全的生產經營者等行為人及其違法行為是否確定,是否存在其他違法行為人,是否存在連帶責任情形。

      3)食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等社會公共利益受到侵害的事實,既可以是具體的侵害事實,也可以是重大侵害危險。該部分事實應當通過書證、證人證言、鑒定意見、專家意見等多種證據綜合認定。

      4)關于審查應提出訴訟請求的內容。第一,檢察機關可以提出請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的訴訟請求。第二,以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式,作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理規定的,檢察機關可以提出確認無效的訴訟請求。第三,《中華人民共和國侵權責任法》第四十六條規定:“產品投入流通后發現存在缺陷的,生產者、銷售者應當及時采取警示、召回等補救措施!薄妒称氛倩毓芾磙k法》第三條規定:“食品生產經營者應當依法承擔食品安全第一責任人的義務,建立健全相關管理制度,收集、分析食品安全信息,依法履行不安全食品的停止生產經營、召回和處置義務!薄端幤氛倩毓芾磙k法》第十五條規定:“藥品生產企業應當對收集的信息進行分析,對可能存在安全隱患的藥品按照本辦法第十二條、第十三條的要求進行調查評估,發現藥品存在安全隱患的,應當決定召回!备鶕鲜龇梢幎,結合具體案情,在提出判決其消除危險的訴訟請求的同時,可以提出判決責令其召回并依法處置的訴訟請求。

      (三)常見的法律、法規、規章等

      1)食品方面:《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《國務院關于加強食品安全工作的決定》《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》《食品經營許可管理辦法》《餐飲服務許可管理辦法》《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》《保健食品注冊與備案管理辦法》等。

      2)藥品方面:《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫藥法》《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《醫療用毒性藥品管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《藥品監督行政處罰程序規定》《藥品生產質量管理規范(2010年修訂)》《藥品經營質量管理規范》等。

       

       

       

      檢察機關行政公益訴訟案件

      辦案指南(試行)

       

      檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,檢察機關依法向人民法院提起訴訟。

      一、檢察機關行政公益訴訟案件辦案的一般程序

      (一)管轄

      1一般規定。檢察機關提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件,由市(分、州)人民檢察院管轄。

      2指定管轄。上級人民檢察院可以根據案件情況,在與人民法院溝通協商后,共同將行政公益訴訟案件指定轄區內其他下級人民檢察院或者跨區劃人民檢察院管轄。

      3管轄權轉移。上級人民檢察院認為確有必要,可以辦理下級人民檢察院管轄的重大、疑難、復雜案件。

      下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的,可以報請上級人民檢察院辦理。

      4管轄權協商。上級人民檢察院指定改變級別管轄或者地域管轄的,可以在起訴前與同級人民法院協商管轄的相關事宜,共同指定。

      (二)立案

      1線索發現、評估和管理

      1)線索發現。行政公益訴訟案件線索限于檢察機關在履行職責中發現的情形。履行職責”包括履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、公益監督等職責。

      實踐中,對于通過行政執法與刑事司法銜接平臺、行政執法與行政檢察銜接平臺等發現案件線索的,視為“在履行職責中發現”。

      2)線索移送。檢察機關各業務部門在履行職責中,發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害,應當將案件線索及有關材料及時移送公益訴訟案件辦理部門。

      公益訴訟案件辦理部門在辦理行政公益訴訟案件過程中,發現國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索或違紀線索的,應當按照相關規定和程序移送監察機關;發現其他刑事犯罪線索的,應當及時移送相關偵查機關。

      3)線索評估。公益訴訟案件辦理部門應當對案件線索進行初步審查評估。評估線索應當重點圍繞以下內容展開:

      線索的真實性,是否屬于檢察機關履行職責中發現的情形,違法和公益受損的情形是否真實存在。

      線索的可查性,是否屬于行政公益訴訟案件范圍,社會公共利益受到損害的事實和程度是否可以得到查證,調查取證存在什么困難和障礙等。

      線索的風險性,包括社會輿情、信訪風險、引發群體性事件的風險等。

      4)線索管理。行政公益訴訟案件線索由公益訴訟案件辦理部門統一管理。公益訴訟案件辦理部門應當建立案件線索臺賬,對案件線索來源、案件類型、被監督對象、分流轉辦、案件承辦人、審查意見、訴前程序及訴訟情況等逐一列明,實行一案一登記、一案一跟進,并對案件流轉、審查意見、訴前程序、提起訴訟等節點實行層級管理。

      5)線索備案。行政公益訴訟案件線索實行備案管理制度,重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。

      2立案條件和程序

      1)立案條件。經審查認為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,可能侵害國家利益或者社會公共利益,應當報請檢察長決定立案。

      2)立案程序。制作立案審批表,附初步證據材料,經過初步調查的,還應附《立案審查報告》,報請檢察長決定立案,并到案件管理部門登記。決定立案的,應當制作《立案決定書》。

      (三)訴前程序

      1調查

      1)調查方式。檢察機關調查可以采取以下方式:查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料;詢問行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等;收集書證、物證、視聽資料、電子證據等;咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;勘驗、檢查物證、現場;其他必要的調查方式。

      2)調查前期準備。研究確定調查的思路、方法、步驟及擬收集的證據清單等,制定調查計劃;收集與本案有關的法律法規、行業規范、國家和地區標準等;準備執法記錄儀、相機等調查設備。

      3)調查內容。檢察機關應當按照法定程序,全面、客觀地調查收集證據。

      一是行政機關的法定職責、權限和法律依據。包括該行政機關的職權范圍,除法律、法規、規章確定的法定職責外,還應當參考地方政府制定發布的權力清單和涉及行政機關職權、機構設置的文件等;該行政機關在履行職責過程中常用的法律、法規、規章、內部規則、操作指南、流程指引及技術標準等;該行政機關對某一違法行為進行查處的法律依據、程序流程、處罰條件、適用情形及處罰措施等;不同行政機關存在職能或者權限交叉時各自的分工及職責。對于行政機關的派出機構,如其職權來源于法律、法規、規章授權,則應直接以其作為被監督對象;如其職權來源于行政機關委托,則應以委托的行政機關作為被監督對象。

      二是行政機關不依法履職的事實,即違法行使職權或者不作為的過程、方式和狀態。包括行政機關違法行使職權的具體環節和方式;違法行使職權的原因、手段、后果及持續性;行政許可和審批的合法性及合規性;查處違法行為的手段和程序是否依法依規;作出的行政處罰決定或者采取的行政強制措施在事實認定、法律適用和處理結果上是否依法依規;行政機關不作為的起始時間、持續時間、具體方式及履職可能等。

      三是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態。

      四是其他需要查明的事實。

      4)證據收集的具體要求

      詢問。詢問被調查人前,應當制作《詢問提綱》,《詢問提綱》包括以下內容:詢問被調查人需要解決或者證明的主要問題;詢問重點;詢問策略和方法;可能出現的問題及對策等。

      詢問被調查人應當個別進行,且應當由兩名以上辦案人員共同進行。辦案人員在詢問被調查人前應當出示工作證。

      詢問被調查人,應當場制作《詢問筆錄》!对儐柟P錄》經被調查人確認無誤后,由被調查人簽名或者蓋章。被調查人拒絕簽名蓋章的,應當記明情況。

      物證、書證的收集。辦案人員需要向有關單位或者個人調取物證、書證的,應當制作《調取證據通知書》和《調取證據清單》,持上述文書調取有關證據材料。

      《調取證據通知書》應當載明被調取單位或個人的名稱、調取事由、調取證據名稱等;《調取證據清單》應當載明證據名稱(品名)、型號(編號)、數量等,經核對無誤后,雙方簽字,一式兩份,各持一份。

       調取書證應當盡量調取原件,調取原件確有困難或者因保密需要無法調取原件的,可以調取復印件。書證為復印件的,應當注明調取人、提供人、調取時間、證據出處和“本復印件與原件核對一致”等字樣,并簽字、蓋章。書證頁碼較多的,加蓋騎縫章。調取物證應當盡量調取原件,調取原件確有困難的,可以調取與原件核對無誤的復制件或者證明該物品的照片、錄像等其他證據材料。

      視聽資料、電子證據的收集。確有必要向有關單位和個人調取視聽資料和電子證據的,辦案人員可以自行調取,也可以委托檢察技術部門調取。

      辦案人員委托檢察技術部門調取電子證據,應當向檢察技術部門提交《委托技術協助書》,《委托技術協助書》應當載明案號、證據名稱、取證具體要求等。

      調取視聽資料和電子證據應當調取原件,調取原件確有困難或者因保密需要無法調取原件的,可以調取副本或者復印件。

      咨詢?梢跃蛯iT性問題書面或者口頭咨詢有關專業人員、相關部門或者行業協會的意見。

      口頭咨詢的,應當制作筆錄,由接受咨詢的專業人員簽名或者蓋章。拒絕簽名蓋章的,應當記明情況。

      鑒定、評估、審計。對專門性問題認為需要鑒定、評估、審計的,可以委托具備資格的機構進行鑒定、評估、審計。

      辦案人員應當為鑒定、評估、審計人員提供必要的條件,及時向鑒定、評估、審計人員送交有關檢材、數據和樣本等原始材料,說明與鑒定、評估、審計有關的情況,并明確提出鑒定、評估、審計的目的和具體要求。

      勘驗。認為確有必要的,可以勘驗物證或者現場?彬炄藨敵鍪救嗣駲z察院的證件,并邀請當地基層組織或者當事人所在單位派人參加。當事人或者當事人的成年家屬應當到場,拒不到場的,不影響勘驗的進行。

      勘驗人應當將勘驗情況和結果制作筆錄,由勘驗人、當事人和被邀參加人簽名或者蓋章。

      5調查的保障

      檢察機關在調查過程中,經風險評估或現場觀察可能發生妨礙調查行為的,應當由司法警察協助調查。調查過程中應當使用執法記錄儀等錄音錄像工具。

      對于拒絕配合調查的,檢察人員應當警告其可能妨礙公務的法律后果。

      對于干擾阻礙調查活動,威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的,應當根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《保護司法人員依法履行法定職責規定》第十七條的規定,依法從嚴懲處。

      2審查

      1)審查內容。檢察機關審查行政公益訴訟案件,應當查明:行政機關的法定職責、權限和法律依據;行政機關違法行使職權或者不作為的證據;國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態;行政機關違法行使職權或者不作為與損害后果之間存在因果關系;其他需要查明的內容。

      2)討論及審批程序。行政公益訴訟案件由檢察官辦案組辦理。審查終結的,應當制作《訴前審查報告》并明確提出是否發出檢察建議或終結審查的處理意見,并經集體討論。集體討論形成的意見,應當報檢察長決定。檢察長認為必要的,可以提請檢察委員會討論決定。

      3)審查期限。辦理行政公益訴訟案件擬作出終結審查或者提出檢察建議決定的,應當自決定立案之日起三個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的,報經檢察長決定。

      檢察機關辦理行政公益訴訟案件,鑒定、評估、審計期間及報送審批期間不計入審查期限。

      4)審查決定。對審查終結的行政公益訴訟案件,應當區分情況作出下列決定:終結審查;提出檢察建議。

      3終結審查

      經審查,有下列情形之一的,檢察機關應當終結審查:經審查不存在行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家利益或者社會公共利益受到侵害情形的;行政機關在檢察機關向其提出檢察建議前已依法履職責,國家利益或者社會公共利益已經得到有效保護的;其他應當終結審查的情形。

      終結審查的,應當制作《終結審查決定書》。

      4檢察建議

      經過調查,發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。

      1)檢察建議的對象

      生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關和法律、法規、規章授權的組織。

      對于同一侵害國家利益或者社會公共利益的損害后果,數個行政機關均存在未依法履行職責情形的,可以分別發出檢察建議。同一行政機關對同類多個違法事實存在未依法履行職責情形的,可以合并為一案發出檢察建議。

      2)檢察建議的內容

      檢察建議書一般應當包括以下內容:被監督對象的名稱;案件來源及監督目的;檢察機關調查查明的案件基本情況,檢察機關認定的被監督行政機關違法行使職權或者不作為的事實;被監督行政機關行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據;檢察機關提出檢察建議的法律依據;建議的具體內容;告知被監督行政機關在收到檢察建議書后兩個月內依法履行職責并書面回復辦理情況,但出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形時,人民檢察院可以要求行政機關在十五日內依法履行職責;其他需要說明的情形。

      3)送達

      提出檢察建議的,應當制作《檢察建議書》,并在七日內發送被監督的行政機關!端瓦_回證》應當由行政機關相關人員簽字或加蓋公章。

      4)回復

      行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內或者緊急情形下的十五日內依法履行職責,并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。

      5)跟進調查

      檢察機關收到行政機關書面回復的,應當及時對行政機關糾正違法行為或者依法履行職責情況,以及國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況跟進調查。根據案件需要,檢察機關可以及時就有關情況與行政機關進行溝通,聽取意見。

      回復期滿后,行政機關沒有回復的,檢察機關應重點圍繞檢察建議的內容,對行政機關是否依法全面履行職責,國家利益或社會公共利益是否得到有效保護進行調查。

      5審批程序

      經過訴前程序,應當制作《起訴審查報告》,提出具體處理意見,集體討論后,報經檢察長決定。檢察長認為有必要的,可以提請檢察委員會討論。

      擬決定向人民法院提起行政公益訴訟的,應當在檢察建議回復期滿之日起兩個月內辦理終結。有特殊情況需要延長的,報經檢察長決定。

      省級檢察院可以根據本地情況,建立擬起訴案件審批、備案制度。對于重大、疑難、復雜的公益訴訟案件,可以按照《人民檢察院案件請示辦理工作規定(試行)》的相關規定向最高人民檢察院請示。

      擬決定不提起訴訟的,應當制作《結案決定書》,并在七日內發送行政機關。

      (四)提起訴訟

      檢察建議回復期滿后,行政機關沒有糾正違法行為或者沒有依法全面履行職責,或者沒有回復,國家利益或者社會公共利益持續處于受侵害的,檢察機關以公益訴訟起訴人的身份依法提起行政公益訴訟。

      1起訴條件及提交材料

      1)起訴條件:經過檢察建議程序,行政機關仍未依法履行職責,國家利益或者社會公共利益持續處于受侵害狀態的,人民檢察院依法提起行政公益訴訟。

      行政機關未依法履行職責的情形主要有:行政機關收到檢察建議后,明確表示不進行整改的;行政機關雖回復采納檢察建議并采取整改措施,但實際上行動遲緩、敷衍應付、沒有作為的;行政機關僅部分糾正行政違法行為的;行政機關雖采取了履職措施,但履職仍不完全、不充分,無法達到監管目的,且沒有進一步行使其他監管職權等情形。

      對于行政機關已經依法啟動行政處罰的立案、調查等程序,尚處于作出行政處罰的法定期限內,則應看其是否在法定期間內作出行政處罰決定,是否存在客觀障礙,不能一概認定為未依法履行職責。

      對于一些特殊情形,如恢復植被、修復土壤、治理污染等,行政機關主觀上有整改意愿,但由于受季節氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制,行政機關無法在檢察建議回復期內整改完畢的,應當繼續跟進調查。行政機關回復將采取明確可行的措施,制定有詳細的計劃和目標,并積極準備前期工作的,檢察機關應對方案的可行性進行審查,必要時可以咨詢專業人員的意見,認為方案切實可行的,暫不提起行政公益訴訟;如在合理期限內仍未整改到位,國家利益或者社會公共利益持續處于受侵害狀態的,應當提起行政公益訴訟。

      對于行政機關回復本案已經過刑事處罰,不應再進行行政處理的,辦案人員應繼續查找法律、行政法規等規定,如查實行政機關還可以通過繼續履行行政監管職責有效保護國家利益或者社會公共利益的,應當提起行政公益訴訟。

      2)起訴應提交的材料:行政公益訴訟起訴書,并按照被告人數提出副本;被告違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料;檢察機關已履行訴前程序,行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為證明材料,包括檢察建議書以及行政機關的書面回復等材料。檢察機關提起行政公益訴訟無須提供組織機構代碼證、法定代表人身份證明、授權委托書等材料。

      《行政公益訴訟起訴書》具體包括以下內容:起訴機關,需要列明起訴的檢察機關,無需注明檢察長、單位地址、組織機構代碼、委托權限等;被告單位名稱、地址、法定代表人或負責人姓名、職務等;訴訟請求,寫明具體的訴訟請求,訴訟請求的內容應當與檢察建議書的建議內容相匹配,檢察機關可以向人民法院提出撤銷或部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求;事實和理由,寫明案件線索來源、檢察機關審查認定的被告違法行使職權或者不作為的事實、國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實和有關證據、檢察機關訴前程序及被告回復情況等;被告行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據、檢察機關提起行政公益訴訟的法律依據等。

      2訴訟請求

      檢察機關可以提出確認行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責等訴訟請求。

      1)確認行政行為違法或無效,主要適用于以下三種情形:一是行政行為應當撤銷,但撤銷會給國家利益或者社會公共利益造成重大損害;二是行政行為違法,但不具有可撤銷內容;三是行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形。該訴請一般表述成“確認被告未依法履行某某職責行為違法”。在要求確認違法的同時,可以一并要求行政機關采取補救措施。

      2)撤銷或部分撤銷違法行政行為,適用于行政行為主要證據不足,適用法律、法規錯誤,違反法定程序,超越職權,濫用職權,明顯不當六種情形;符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定情形的,可以一并要求行政機關重新作出具體行政行為。

      3)責令履行法定職責,適用于行政機關不履行或不全面履職法定職責,判決履行仍有意義的情形。在訴訟請求中一般無需列明要求行政機關履行職責的期限,可由法院在裁判中確定合理期限。該訴請一般表述為“責令被告依法履行某某職責”。

      4)變更行政行為,適用于被訴行政機關作出的行政處罰明顯不當,或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的,可以提出變更行政行為的訴訟請求。

      檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求核心是督促行政機關履行職責以維護國家利益和社會公共利益。如果在訴訟過程中,行政機關履行職責、國家利益或者社會公共利益得到維護并使得檢察機關的訴訟請求全部實現的,檢察機關可以將責令履職的訴訟請求變更為確認違法。

      3訴訟費

      檢察機關提起行政公益訴訟,不交納訴訟費用。

      4保全

      1)財產保全。對于可能因被告一方的行為或者其他原因,使判決難以執行或者造成與國家利益或者社會公共利益相關的其他侵害情形,檢察機關可以建議人民法院對被告財產進行保全。

      根據檢察機關建議,人民法院采取保全措施的,檢察機關無需提供擔保。

      2)證據保全。在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下,檢察機關可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據。

      5庭前準備

      1)庭前會議

      根據案情需要,可以建議法院適時召開庭前會議,組織證據交換,歸納爭議焦點,規范庭審程序,并就雙方出庭人員、合議庭組成、人民陪審員等問題達成共識,提高庭審效率。

      2)制作庭審預案

      庭審預案的主要內容:行政公益訴訟起訴書;庭審模式及爭議焦點;舉證提綱;法庭調查環節發問提綱;辯論提綱;針對被告發問預案;最后陳述意見;相關法律規定。

      舉證提綱部分需要注意的事項:證據應分類出示,包括證明提起公益訴訟的檢察機關是適格主體的證據,即案件系履行職責中發現,且屬于本院管轄;證明行政機關的主體資格及具有法定職責的證據,即行政機關統一社會信用代碼、機構設置文件、各級政府權力清單、關于調整職責范圍的文件、行政機關法人證書、組織機構代碼、有關規定行政機關職責的法律法規規章等;證明行政機關違法行使職權或者不作為的證據;證明檢察機關已經履行訴前程序的證據,即檢察建議書、送達回證等;證明國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態的證據。

      檢察機關針對被告舉證內容的質證意見需要注意的事項:行政公益訴訟中,行政機關應按照行政訴訟法的規定,對其作出的具體行政行為的合法性承擔舉證責任。在規定的舉證期限內,行政機關不提供或者無正當理由逾期提供證據的,視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。檢察機關在質證時應重點關注:行政機關作出具體行政行為時,執法主體、認定事實、執法程序和執法依據等是否有證據證實;收到檢察建議后,行政機關是否回復,是否履職或采取整改措施;提起訴訟后,行政機關是否履職或采取整改措施等。

      辯論提綱部分需要注意的事項:辯論提綱是檢察機關充分闡述己方提出訴訟請求的法律依據的重要環節,應當結合證據著重分析各項訴訟請求所依據的法律條文,充分展開論述。通常的辯論焦點有:該行政機關作為被告是否適格;行政機關是否有法定職權;國家利益或者社會公共利益是否受到侵害;行政機關是否充分履職等。

      最后陳述意見部分需要注意的事項:應當簡明扼要的概括案件的關鍵事實和法律適用,同時強調促進依法行政、助推法治政府建設、維護國家利益或者社會公共利益這一根本目的,力求實現一定的教育警示效果。應當結合庭審中的情況變化,不拘泥于預案中準備的原稿,及時調整。

      6出席一審法庭

      1)出庭人員及手續

      人民法院開庭審理檢察機關提起的行政公益訴訟案件,檢察機關應當派員以公益訴訟起訴人身份出庭履行職責,參加相關訴訟活動。

      檢察機關應當在收到人民法院發送的出庭通知書之日起三日內向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名和法律職務以及出庭履行的具體職責。

      2)出庭職責:宣讀行政公益訴訟起訴書;對檢察機關調查收集的證據予以出示和說明,對相關證據進行質證;參加法庭調查,進行辯論并發表出庭意見;依法從事其他訴訟活動。

      檢察人員發現庭審活動違法的,應當待休庭或者庭審結束之后,以檢察機關的名義提出檢察建議。

      3)提供證據的責任

      行政機關對其作出的行政行為的合法性承擔舉證責任。

      檢察機關對以下事實提出證據加以證明:一是證明起訴符合法定條件;二是行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實;三是檢察機關履行訴前程序,行政機關不依法履行職責或者糾正違法行為的事實。

      4)調解

      行政公益訴訟案件不適用調解。

      5)變更訴訟請求

      適用條件:行政公益訴訟案件審理過程中,被告依法履行職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現的,檢察機關可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法;以及符合《行政訴訟法》關于變更訴訟請求的其他情形。

      程序:庭審過程中,當發生需要變更訴訟請求情形時,出庭人員應當向法庭說明原因,要求休庭。擬決定變更訴訟請求的,應當報經本院檢察長決定后制作《變更訴訟請求決定書》提交人民法院。

      6)撤訴

      適用條件:行政公益訴訟案件審理過程中,被告依法履行職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現的,檢察機關可以撤回起訴。

      程序:庭審過程中,當發生需要撤回起訴情形時,出庭人員應當向法庭說明原因,要求休庭。擬決定撤回起訴的,應當層報省級人民檢察院審查批準。有重大影響的案件、省級人民檢察院辦理的案件擬決定撤回起訴的,應當層報最高人民檢察院審查批準。批準,制作《撤回起訴決定書》提交人民法院。

      撤訴應當從嚴把握。撤訴后,檢察機關應當進行后續跟蹤監督,保證行政機關切實履職到位,鞏固行政公益訴訟的效果。

      (五)二審

      檢察機關認為一審未生效裁判錯誤的,可以向上一級人民法院提起上訴。

      人民法院審理第二審案件,上一級人民檢察院可以派員與提起公益訴訟的人民檢察院共同出庭。

      )執行

      1啟動方式

      行政公益訴訟判決、裁定發生法律效力,而行政機關未按判決、裁定確定的義務履行的,由人民法院移送執行。

      2費用

      檢察機關不交納執行費用。

      )訴訟監督

      檢察機關應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定依法履行對行政公益訴訟審判、執行活動的監督職責。

      二、生態環境領域行政公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      生態環境領域的行政公益訴訟案件,主要指對生態環境負有監管職責的行政機關對污染環境的事實違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。由于生態與環境在實務中無區分的必要,生態環境領域行政公益訴訟案件主要包括因自然因素和人為因素造成的污染環境案件類型。包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等。

      大氣污染指排放超標的污染顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物或溫室氣體等進入大氣進而對人體健康、生物、氣候等產生危害。

      水污染指排放、傾倒未處理或未達標處理的廢水、廢物,污染地表水或地下水,如污染渠、江、河、海等地表徑流,因這些地表徑流流經不同的區域,會對灌溉、飲用、養殖等造成損害。其危害性表現在:損害飲用水安全;損害農業生產安全;破壞自然生態環境;損害文化休閑功能。

      土壤污染指通過排放污染物,在土地上堆放廢棄物或有毒有害物質等方式,造成土壤污染。

      固體廢物污染是指在生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質的污染。固體廢物分為工業固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物三類。

      (二)調查、審查的重點問題

      辦理生態環境領域行政公益訴訟案件,應當先查明生態環境遭受破壞的情形,再查詢相關法律法規,明確對上述違法行為具有監督管理職責的行政機關,再調查收集行政機關違法行使職權或者不作為致使生態環境遭受侵害的證據。

      調查、審查中應重點關注:

      1國家利益或社會公共利益受到侵害的事實,即環境遭受污染的過程、事實和程度。包括造成生態環境破壞的違法行為人的情況,建設項目或相關污染防治設施的具體情況,行政許可和審批情況,實施違法行為的具體手段和方式,污染物的種類、數量,造成污染和破壞的范圍和程度,污染排放時間、排放方式、排放去向和排放頻率,污染治理措施實施情況,林地、耕地、草地、濕地等生態系統自然狀態以及野生動植物受到破壞或傷害的時間、方式和過程等。

      調查方式是向環保部門、國土部門、林業部門等行政機關以及公安機關調取行政執法和刑事司法的案件卷宗材料,結合詢問違法行為人及相關證人,從而確定案件事實。調查的主要材料包括:

      1違法相對人身份證明材料,包括從公安機關調取的違法行為人個人的戶籍信息,從工商部門調取工商登記注冊信息、組織機構代碼信息、法定代表人信息等內容;

      2行政機關或司法機關對違法相對人及其他證人關于違法行為具體方式、過程及造成的損害后果的詢問筆錄;

      3)行政機關或司法機關對污染環境或生態破壞現場的勘查材料,包括勘查筆錄、勘查報告等;

      4)證明污染物種類和濃度的檢測報告;

      5)環保部門等行政機關的環保監測數據;

      6)環境影響評價報告及批復文件;

      7)環保設施竣工及驗收相關材料;

      8)破壞生態環境或者造成大氣、水、土壤污染的相關鑒定技術報告;

      9)項目立項、規劃、環評、建設等審批材料;

      10)排污許可證、危險廢物經營許可證以及其他限制性行業經營許可證及相關審批資料;

      11)排污費繳費單、銀行匯款記錄、發票等相關材料;

      12)建設項目合同、土地承包協議等書面協議或者合同;

      13)涉刑案件材料,主要包括案件移送手續、公安機關立案決定書、法院判決及相關證據材料等;

      14)辦案人員前往現場拍攝的污水直排或者超標排放、大氣污染、固體廢棄物或者電子垃圾隨處丟棄等能夠證明生態環境遭到破壞的照片和錄像資料;

      15)辦案人員就生態環境領域的專業性問題咨詢相關專家形成的意見。

      2負有法定監管職責的行政機關的職權范圍、權限和法律依據。查明對某一環境違法行為具有監管職責的具體行政機關,該行政機關的主要職權范圍、內容、對象、程序及使用情形,該行政機關在履行職責過程中經常適用的法律、法規、規章、內部規則、操作指南、流程指引及技術標準,該行政機關對某一違法行為進行查處的法律依據、程序流程、處罰條件、適用情形及處罰措施,不同行政機關存在職能或者權限交叉時各自的分工及職責。

      調查方式是通過法律數據庫查詢生態環境領域的相關法律法規、部門規章及規范性文件,涉及內部規則、地方政府權限清單、內設機構及人員編制等內部文件的,可以前往行政機關、檔案部門或者編制辦等相關單位調取收集,結合詢問行政機關工作人員及咨詢專家意見,確定負有監管職責的明確的行政單位及其具體的崗位職責。

      確定行政機關的職責權限時,應考慮是否有政府文件設置了相對集中行政許可權或者相對集中行政處罰權。經國務院批準或授權,省級政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權或行政處罰權。在生態環境領域的行政公益訴訟案件中,如果涉及多項行政許可或行政處罰,因相對集中行政許可權或相對集中行政處罰權職能只能省、自治區、直轄市人民政府決定授權,因此要重點查找是否有省級政府文件設置或規定了相對集中行政許可或處罰權,如果有相關的政府文件,則應重點調查收集被指定集中行使行政許可或處罰權的行政機關的職權范圍、權限和法律依據,原行政機關因不具有相應職權而不納入檢察機關的監督范圍。如果沒有政府文件設置集中許可或者處罰,則應對涉案的行政機關分別予以調查。

      生態環境領域負有監督管理職責的行政機關主要是環保部門。根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律、法規規定,環保部門主要履行以下監管職責:

      1)環境影響評價審批。環境影響評價,是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度。依據《中華人民共和國環境影響評價法》的相關規定,環境影響評價的評價對象包括綜合性規劃、專項規劃以及對環境有影響的建設項目。綜合性規劃、專項規劃的環境影響評價文件由人民政府負責審批,而對環境有影響的建設項目,則由環境保護主管部門進行審批。

      環境保護主管部門在對建設項目的環境影響評價進行審批時應根據不同的情況分別處理:建設項目可能造成重大環境影響的,應當編制環境影響報告書,對產生的環境影響進行全面評價;建設項目可能造成輕度環境影響的,應當編制環境影響報告表,對產生的環境影響進行分析或者專項評價;建設項目對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的,應當填報環境影響登記表,報環境保護主管部門登記備案。

      《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條規定,“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表,擅自開工建設的,由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設,根據違法情節和危害后果,處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意,建設單位擅自開工建設的,依照前款的規定處罰、處分。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的,由縣級以上環境保護行政主管部門責令備案,處五萬元以下的罰款!

      2)排污許可證審批。排污許可證制度是指凡是需要向環境排放各種污染物的單位或個人,都必須事先向環境保護部門辦理申領排污許可證手續,經環境保護部門批準獲得排污許可證后方能向環境排放污染物的制度。省、市、縣級環境保護主管部門負責本行政區域內排污許可證的核發和監督管理。

      有下列情形之一的排污單位,應當按照本辦法的規定申領排污許可證:排放工業廢氣或排放國家規定的有毒有害大氣污染物的排污單位;直接或間接向水體排放工業廢水和醫療污水的排污單位;集中供熱設施的運營單位;規;笄蒺B殖場;城鎮或工業污水集中處理單位;垃圾集中處理處置單位或危險廢物處理處置單位;其他按照規定應當取得排污許可證的排污單位。

      應當取得而未取得排污許可證排放污染物的,由縣級以上環境保護主管部門責令改正,并可處以罰款、限制生產、停產整頓等行政處罰。

      3)危險廢物經營許可證審批。危險廢物經營許可證制度是指在中華人民共和國境內從事危險廢物收集、貯存、處置經營活動的單位,必須事先向有關審批單位申請辦理危險廢物經營許可證,經相關部門批準后方能經營的制度。危險廢物經營許可證按照經營方式,分為危險廢物收集、貯存、處置綜合經營許可證和危險廢物收集經營許可證。領取危險廢物綜合經營許可證的單位,可以從事各類別危險廢物的收集、貯存、處置經營活動;領取危險廢物收集經營許可證的單位,只能從事機動車維修活動中產生的廢礦物油和居民日常生活中產生的廢鎘鎳電池的危險廢物收集經營活動。

      國家對危險廢物經營許可證實行分級審批頒發:醫療廢物集中處置單位的危險廢物經營許可證,由醫療廢物集中處置設施所在地設區的市級人民政府環境保護主管部門審批頒發。危險廢物收集經營許可證,由縣級人民政府環境保護主管部門審批頒發。其他危險廢物經營許可證,由省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門審批頒發。

      《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第七十七條規定:“無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的,由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為,沒收違法所得,可以并處違法所得三倍以下的罰款!

      4)監督檢查權。該職權主要包括環保設施竣工驗收及現場檢查兩項。環保設施竣工驗收又稱為“三同時”制度,《中華人民共和國環境保護法》第四十一條規定:“建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求,不得擅自拆除或者閑置!备鶕梢幎,環保設施竣工由環境保護主管部門驗收。

      違反“三同時”制度應承擔的法律責任,在《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等多部法律法規中均有規定。如2017716日修改的《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定,建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格,建設項目即投入生產或使用,或者在環境保護設施中弄虛作假的,由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正,處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的,處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員,處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環境污染或者生態破壞的,責令停止生產或者使用,或者報經有批準權的人民政府批準,責令關閉。違反本條例規定,建設單位未依法向社會公開環境保護設施驗收報告的,由縣級以上環境保護行政主管部門責令公開,處5萬元以上20萬元以下罰款,并予以公告。2017627日修改的《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條規定,未依法取得排污許可證排放水污染物、超過水污染排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物、利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞、私設暗管,篡改、偽造監測數據,或者不正常使用水污染物處理設施等逃避監管的方式排放水污染物、未按照規定進行預處理,向污水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業廢水情形的,由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停業整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。2016117日修改的《中華人民共和國海洋環境保護法》第八十條規定,海岸工程建設項目未建成環境保護設施,或者環境保護設施未達到規定要求即投入生產、使用的,由環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用,并處二萬元以上十萬元以下的罰款!吨腥A人民共和國環境保護法》第二十四條規定:“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門,有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。被檢查者應當如實反映情況,提供必要的資料。實施現場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密!

      享有現場檢查權力的主體主要包括環境保護主管部門、環境保護主管部門委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門。被檢查對象為排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者。根據《環境監察辦法》第六條規定,現場檢查主要包括:現場監督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環境保護行政許可執行情況、建設項目環境保護法律法規的執行情況;現場監督檢查自然保護區、畜禽養殖污染防治等生態和農村環境保護法律法規執行情況。

      現場檢查權具有強制性,不需要被檢查單位的同意,有一定的隨機性,有關執法主體可以隨時進行檢查。根據《環境監察辦法》和《環境行政處罰辦法》的有關規定,從事現場執法工作的環境監察人員進行現場檢查時,有權依法采取以下措施:進入有關場所進行勘察、采樣、監測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄;查閱、復制生產記錄、排污記錄和其他有關材料;約見、詢問有關人員,要求說明相關事項,提供相關材料。責令停止或者糾正違法行為;適用行政處罰簡易程序,當場作出行政處罰決定;法律、法規、規章規定的其他措施。

      5)行政處罰權。依據《環境行政處罰辦法》第十條的規定,環境行政處罰的種類有:警告;罰款;責令停產整頓;責令停產、停業、關閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留;法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。

      6)行政強制權。行政強制權包括查封、扣押,加處罰款或滯納金,代履行,申請法院強制執行等。

      查封、扣押的實施主體。依據《中華人民共和國環境保護法》第二十五條的規定,查封、扣押的實施主體是縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門。

      查封、扣押的對象!吨腥A人民共和國行政強制法》第二十三條規定,查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物,不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物。因此,查封、扣押的對象只能是企業事業單位和其他生產經營者造成污染物排放的設施、設備。

      查封扣押的適用情形。依據《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條的規定, 排污者有下列情形之一的,環境保護主管部門依法實施查封、扣押:第一,違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質或者其他有害物質的;第二,在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區違反法律法規規定排放、傾倒、處置污染物的;第三,違反法律法規規定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業污泥的;第四,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據,或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違反法律法規規定排放污染物的;第五,較大、重大和特別重大突發環境事件發生后,未按照要求執行停產、停排措施,繼續違反法律法規規定排放污染物的;第六,法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。其中,有第一項、第二項、第三項、第六項情形之一的,環境保護主管部門可以實施查封、扣押;已造成嚴重污染或者有第四項、第五項情形之一的,環境保護主管部門應當實施查封、扣押。

      關于加處罰款或滯納金,依據《中華人民共和國行政強制法》第四十五條、第四十六條之規定,環境保護主管部門依法作出金錢給付義務的行政決定后,如果當事人逾期不履行,則環境保護主管部門可以依法加處罰款或者滯納金。如果實施加處罰款或者滯納金超過三十日,經催告當事人仍不履行的,則環境保護主管部門可以申請人民法院強制執行。如果環境保護主管部門此前曾依法查封、扣押了當事人造成污染物排放的設施、設備,那么在當事人在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟,經催告仍不履行時,環境保護主管部門可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。

      關于代履行,《中華人民共和國行政強制法》第五十條規定,行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定,當事人逾期不履行,經催告仍不履行,其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的,行政機關可以代履行,或者委托沒有利害關系的第三人代履行。環境保護主管部門可以代履行。例如,《中華人民共和國放射性物質防治法》第五十六條規定:“產生放射性固體廢物的單位,不按照本法第四十五條的規定對其產生的放射性固體廢物進行處置的,由審批該單位立項環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止違法行為,限期改正;逾期不改正的,指定有處置能力的單位代為處置,所需費用由產生放射性固體廢物的單位承擔,可以并處二十萬元以下罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任!薄吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》第五十五條規定:“產生危險廢物的單位,必須按照國家有關規定處置危險廢物,不得擅自傾倒、堆放;不處置的,由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正;逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的,由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置,處置費用由產生危險廢物的單位承擔!

      (三)常見的法律、法規、規章等

      1法律:《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國環境噪音污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》等。

      2行政法規:《城鎮排水與污水處理條例》《排污費征收使用管理條例》《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《放射性物品運輸安全管理條例》《危險廢物經營許可證管理辦法》《建設項目環境保護管理條例》等。

      3規章:《環境行政處罰辦法》《環境監察辦法》《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《國土資源行政處罰辦法》《污染源監測管理辦法》《環境行政執法后督察辦法》《環境行政復議辦法》《環境監測管理辦法》《排污許可證管理暫行規定》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等。

      4行業標準或指引:《國家危險廢物名錄》《環境空氣質量標準》《地表水環境質量標準》《地下水質量標準》《土壤環境質量標準》《聲環境質量標準》《漁業水質標準》《土地基本術語》《土地利用現狀分類》《污水綜合排放標準》《城鎮污水處理廠污染物排放標準》《紙漿造紙工業水污染物排放標準》《畜禽養殖業污染物排放標準》《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》等。

      三、資源保護領域行政公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      資源保護領域的行政公益訴訟案件,主要指對資源保護負有監督管理職責的行政機關對破壞資源的事實違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。

      1案件類型

      1)土地資源類。主要表現為:違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的;占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土或堆放固體物質的;未經批準非法占用土地新建建筑物和其他設施的。

      2)礦產資源類。主要表現為:未取得采礦許可證擅自采礦的;超越批準的礦區范圍采礦的;采取破壞性的開采方法開采礦產資源的;未辦理河道采砂許可證或不按照規定,擅自在河道管理范圍內采砂的。

      3)林業資源類。主要表現為:盜伐森林或者其他林木的;非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動,致使森林、林木受到毀壞的;在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的;拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的;未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意,擅自改變林地用途的;。

      4)草原資源類。主要表現為:未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法使用草原的;未依法收取草原植被恢復費的情況下,違法批準臨時占用草原的;非法開墾草原的;在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原,以及生態脆弱區的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的;未經批準或者未按照規定的時間、區域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的;擅自在草原上開展經營性旅游活動,破壞草原植被的;臨時占用草原,占用期屆滿,未恢復植被的。

      2破壞資源的后果

      在資源保護行政公益訴訟領域,只有破壞資源造成國家利益或者社會公共利益受到侵害,才可以納入行政公益訴訟的案件范圍。破壞資源的后果中,最常見的是破壞國家所有的資源,侵害國家利益。其次是破壞生態,侵害社會公共利益;還有侵害了其他國家利益和社會公共利益的情形。在具體案件中,上述三種情形既會獨立存在,也會相互交叉。

      1)破壞國家資源,侵害國家利益

          《中華人民共和國物權法》將國家所有的自然資源分為三類。第一類是專屬于國家所有的資源,包括礦藏、水流、海域、城市的土地等;第二類資源是一般屬于國家所有,但法律規定屬于集體所有的除外。包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等;第三類是需法律明確規定屬國家所有的資源,包括國家所有的農村和城市郊區的土地、野生動植物資源等。

      2)破壞生態,侵害社會公共利益

      破壞生態主要包括水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、生物多樣性減少等。

      水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下,水土資源和土地生產力的破壞和損失,包括土地表層侵蝕及水的損失。

      土地荒漠化是指由于氣候變化和人類不合理的經濟活動等因素,使干旱、半干旱和具有干旱災害的半濕潤地區的土地發生了退化。

      土地鹽堿化是指土壤底層或地下水的鹽分隨毛管水上升到地表,水分蒸發后,使鹽分積累在表層土壤中的過程。包括土壤有機物含量降低;土壤物理性狀不良等情形。

      生物多樣性減少是指由于人類經濟的發展、對自然資源掠奪式地過度開發、對環境造成污染以及外來物種的引進或入侵等諸多原因,導致物種數量減少、分布區縮小和瀕臨滅絕的情況。包括影響未來的食物來源和工農業資源;土壤肥力以及水質遭到破壞及自然界的生態平衡等情形。

          3)侵害其他國家利益和社會公共利益

      在資源保護類行政公益訴訟案件中,有些案件雖未破壞國家資源或者破壞生態,但損害了其他國家利益或者社會公共利益。如對面積較大的耕地(特別是基本農田)的破壞或者占用,侵害了國家對耕地的“占補平衡”及糧食安全。對承擔社會服務功能的資源破壞,亦可能存在侵害其他社會公共利益。如對設立地役權的承擔“南水北調”功能的土地的破壞。

      (二)調查、審查的重點問題

      1國家利益或社會公共利益受到侵害的事實,包括資源遭受破壞的過程、事實和程度?刹扇‖F場勘查、實地查看、拍攝現場照片、航拍等形式,以確定資源被破壞及恢復治理情況。

      造成破壞生態結果的案件通常采取鑒定、評估的方式確定生態遭受破壞的程度。對于耕地(特別是基本農田)、生態公益林、自然保護區、飲用水水源保護地、地質公園、濕地公園、水土流失重點防治區、國家級古樹名木等資源,由于其本身就與國家利益和社會公共利益密切相關,可視具體情況確定是否委托鑒定、評估。

      資源保護領域案件需要調取的證據主要包括:規劃立項、用地審批、環境影響評價等文件,土地使用權證、林權證、林木采伐許可證、探采礦許可證、草原使用證等證書,原始地貌圖,地籍檔案,土地利用總體規劃資料,現場勘查筆錄,資源受損的調查報告、檢測報告、評估報告等。

      2負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為的事實。

      1)土地管理。重點調查:對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的違法行為,未采取限期拆除新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀等監管措施的;對占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等違法行為,未采取責令限期改正、治理、罰款等監管措施的;對拒不履行土地復墾義務的違法行為,未采取責令限期改正、責令繳納復墾費、罰款等監管措施的;對未經批準非法占用土地的違法行為,未采取責令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀等監管措施的。

      2)礦產管理。重點調查:對未取得采礦許可證擅自采礦的,擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種違法行為,未采取責令停止開采、賠償損失,沒收采出的礦產品和違法所得、罰款等監管措施的;對未辦理河道采砂許可證或不按照規定,擅自在河道管理范圍內采砂的違法行為,未采取要求責令其糾正違法行為、采取補救措施,并處警告、罰款、沒收非法所得等監管措施的;對超越批準的礦區范圍采礦的,未采取責令退回本礦區范圍內開采、賠償損失,沒收越界開采的礦產品和違法所得、罰款等監管措施的;對采取破壞性的開采方法開采礦產資源的違法行為,未采取罰款、吊銷采礦許可證等監管措施的;對當事人逾期未申請復議也未提起訴訟,又不履行處罰決定的情況,未及時申請人民法院強制執行的。

      3)林業管理。重點調查:對濫伐、盜伐森林或者其他林木的違法行為,未采取要求依法賠償損失、責令補種、罰款等監管措施的,對拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的,未采取代為補種等措施的;采取代為補種措施后,未就代為補種的費用向違法行為人追繳的;對擅自改變林地用途的違法行為,未采取要求責令限期恢復原狀,并處罰款等監管措施的;對非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動,致使森林、林木受到毀壞的違法行為,未采取要求依法賠償損失,責令停止違法行為,補種、罰款等監管措施的;對在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的,未采取要求依法賠償損失,責令停止違法行為,補種等監管職責的。

      4)草原管理。對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法使用草原的違法行為,未責令退還非法使用的草原,對違反草原保護、建設、利用規劃擅自將草原改為建設用地的,未限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設施,恢復草原植被,并處罰款等監管措施的;對非法開墾草原的違法行為,未采取責令停止違法行為,限期恢復植被,沒收非法財物和違法所得、罰款的監管措施的;對非法開墾草原追究刑事責任的過程中或追究刑事責任后,未依法采取責令停止違法行為、沒收違法所得、限期恢復草原植被等監管措施的;對代為履行恢復措施后,未就代為恢復費用向違法行為人追償的;對在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原,以及生態脆弱區的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的,未采取責令停止違法行為,沒收非法財物和違法所得、罰款的監管措施的;對未經批準或者未按照規定的時間、區域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的違法行為,未采取責令停止違法行為,限期恢復植被,沒收非法財物和違法所得、罰款等監管措施的;對擅自在草原上開展經營性旅游活動,破壞草原植被的違法行為,未采取責令停止違法行為,限期恢復植被,沒收違法所得,罰款等監管措施的;對在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構筑物的違法行為,未采取責令限期拆除、依法強制拆除等監管措施的,對臨時占用草原,占用期屆滿,用地單位不予恢復草原植被的未責令限期恢復,對逾期不恢復的,未采取代為恢復等措施的。

      (三)常見的法律、法規、規章等

      1法律:《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國煤炭管理法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》等。

      2法規、規章:《中華人民共和國河道管理條例》《長江河道采砂管理條例》《土地管理法實施細則》《基本農田保護條例》《土地復墾條例》《礦產資源開采登記管理辦法》《礦山地質環境保護規定》《森林法實施條例》《國家級公益林管理辦法》《國家級公益林區劃界定辦法》等。

      四、食品藥品安全領域行政公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      食品藥品安全領域的行政公益訴訟案件,主要是對食品藥品安全負有監督管理職責的行政機關在對食品、藥品的研制、生產、流通、使用等進行監督管理的過程中違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。

      1食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品,但是不包括以治療為目的的物品。食品安全,指食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全是指食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全的案件主要涉及:食品生產和加工,食品銷售和餐飲服務;食品添加劑的生產經營;用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備(以下稱食品相關產品)的生產經營;食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品;食品的貯存和運輸等。

      2藥品主要是指用于預防、治療、診斷人的疾病,有目的地調節人的生理機能并規定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質,包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。藥品安全,指通過對藥品研發、生產、流通、使用全環節進行監管所表現出來的消除了外在威脅和內在隱患的綜合狀態,以及為達到這種狀態所必要的供應保障和信息反饋,其內涵可以界定為質量符合標準、不良反應在可接受的范圍內、臨床無用藥差錯和可及性四個部分。

      (二)調查、審查的重點問題

      1國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實?梢哉{取相關刑事案件卷宗材料,食品藥品監管部門的檢驗報告,質檢部門的檢測報告,食品藥品安全標準,專家意見或者行業協會意見,食品安全事故調查報告及相關資料和樣品,相關自然人或者法人的工商登記注冊信息,食品藥品購銷記錄,行政機關工作人員、行政相對人及利害關系人證言等材料。

      2行政機關違法行使職權或者不作為的事實。

      1)調查負有食品藥品監管職責的行政機關及其法定職責。食品藥品安全領域主要涉及以下監管部門:農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管;工商部門負責食品流通環節的監管;食品藥品監管部門負責消費環節食品衛生許可和食品安全監督管理;衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責,組織查處食品安全重大事故。藥品監管部門負責對藥品的研制、生產、經營、使用等進行監督。

      根據國務院辦公廳《關于印發國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發〔201324號)規定,國家食品藥品監督管理總局與其他國家部委的職責分工為:

      與農業部的有關職責分工。農業部門負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理,負責獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內的農藥、肥料等其他農業投入品質量及使用的監督管理。食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后,按食品由食品藥品監督管理部門監督管理。農業部門負責畜禽屠宰環節和生鮮乳收購環節質量安全監督管理。兩部門建立食品安全追溯機制,加強協調配合和工作銜接,形成監管合力。
          與國家衛生和計劃生育委員會的有關職責分工。①國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。國家衛生和計劃生育委員會會同國家食品藥品監督管理總局等部門制定、實施食品安全風險監測計劃。國家食品藥品監督管理總局應當及時向國家衛生和計劃生育委員會提出食品安全風險評估的建議。國家衛生和計劃生育委員會對通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的,應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估,并及時向國家食品藥品監督管理總局通報食品安全風險評估結果。對于得出不安全結論的食品,國家食品藥品監督管理總局應當立即采取措施。需要制定、修訂相關食品安全標準的,國家衛生和計劃生育委員會應當盡快制定、修訂。完善國家食品安全風險評估中心法人治理結構,健全理事會制度。②國家食品藥品監督管理總局會同國家衛生和計劃生育委員會組織國家藥典委員會,制定國家藥典。③國家食品藥品監督管理總局會同國家衛生和計劃生育委員會建立重大藥品不良反應事件相互通報機制和聯合處置機制。
        與國家質量監督檢驗檢疫總局的有關職責分工。①國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品生產加工的監督管理。質量監督部門發現食品相關產品可能影響食品安全的,應及時通報食品藥品監督管理部門,食品藥品監督管理部門應當立即在食品生產、流通消費環節采取措施加以處理。食品藥品監督管理部門發現食品安全問題可能是由食品相關產品造成的,應及時通報質量監督部門,質量監督部門應當立即在食品相關產品生產加工環節采取措施加以處理。②國家質量監督檢驗檢疫總局負責進出口食品安全、質量監督檢驗和監督管理。進口的食品以及食品相關產品應當符合我國食品安全國家標準。國家質量監督檢驗檢疫總局應當收集、匯總進出口食品安全信息,并及時通報國家食品藥品監督管理總局。境外發生的食品安全事件可能對我國境內造成影響,或者在進口食品中發現嚴重食品安全問題的,國家質量監督檢驗檢疫總局應當及時采取風險預警或者控制措施,并向國家食品藥品監督管理總局通報,國家食品藥品監督管理總局應當及時采取相應措施。
          與國家工商行政管理總局的有關職責分工。食品藥品監督管理部門負責藥品、醫療器械、保健食品廣告內容審查,工商行政管理部門負責藥品、醫療器械、保健食品廣告活動的監督檢查。食品藥品監督管理部門應當對其批準的藥品、醫療器械、保健食品廣告進行檢查,對于違法廣告,應當向工商行政管理部門通報并提出處理建議,工商行政管理部門應當依法作出處理,兩部門建立健全協調配合機制。
          與商務部的有關職責分工。①商務部負責擬訂藥品流通發展規劃和政策,國家食品藥品監督管理總局負責藥品流通的監督管理,配合執行藥品流通發展規劃和政策。②商務部負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策,國家食品藥品監督管理總局負責餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監督管理。③商務部發放藥品類易制毒化學品進口許可前,應當征得國家食品藥品監督管理總局同意。
          與公安部的有關職責分工。公安部負責組織指導食品藥品犯罪案件偵查工作。國家食品藥品監督管理總局與公安部建立行政執法和刑事司法工作銜接機制。食品藥品監督管理部門發現食品藥品違法行為涉嫌犯罪的,應當按照有關規定及時移送公安機關,公安機關應當迅速進行審查,并依法作出立案或者不予立案的決定。公安機關依法提請食品藥品監督管理部門作出檢驗、鑒定、認定等協助的,食品藥品監督管理部門應當予以協助。
          省、市、縣各級食藥監管部門及上述其他部門的具體職責權限參見其權力清單和職責清單。

      2)調查食品藥品監管領域行政機關的法定職權。

      根據法律法規規定,食品監管部門行使的行政職權種類主要有:一是行政許可。國家對食品生產經營實行許可制度,從事食品生產、食品銷售、餐飲服務,應當依法取得許可。食品監管部門按照食品的風險程度對食品生產實施分類許可,按照食品經營主體業態和經營項目的風險程度對食品經營實施分類許可。二是行政處罰。食品監管部門對未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動,或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的;用非食品原料生產食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質,或者用回收食品作為原料生產食品,或者經營上述食品的;生產經營致病性微生物,農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑等,違反食品、保健食品、管理法律、法規、規章的單位或者個人實施行政處罰,并根據情節輕重做出責令改正并給予警告;責令停止違法行為;責令停產停業;沒收違法所得、沒收違法生產經營的食品及其工具、設備、原料等物品;罰款;吊銷許可證;由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留等行政處罰決定。三是行政強制。食品監管有權采取查封、扣押有證據證明不符合食品安全標準或者有證據證明存在安全隱患以及用于違法生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品;查封違法從事生產經營活動的場所等行政強制措施。四是行政確認。對病死、死因不明的畜、禽、獸、水產動物及其肉類、肉類制品和危害食品安全犯罪案件的涉案食品,食品監管部門可以直接出具認定意見并說明理由。五是行政監督檢查。食品監管部門有權采取下列措施,對食品生產環節、銷售環節及餐飲服務環節的生產經營活動進行監督檢查:(一)進入生產經營場所實施現場檢查;(二)對生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品進行抽樣檢驗;(三)查閱、復制有關合同、票據、賬簿以及其他有關資料等。

      根據法律法規規定,藥品監管部門行使的行政職權種類主要有:一是行政許可。開辦藥品生產企業,須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給《藥品生產許可證》;開辦藥品批發企業,須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給《藥品經營許可證》;開辦藥品零售企業,須經企業所在地縣級以上地方藥品監督管理部門批準并發給《藥品經營許可證》。二是行政處罰。藥品監督管理部門對未取得《藥品生產許可證》《藥品經營許可證》或者《醫療機構制劑許可證》生產藥品、經營藥品的;生產、銷售假藥、劣藥的;藥品的生產企業、經營企業、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構未按照規定實施《藥品生產質量管理規范》《藥品經營質量管理規范》《藥物非臨床研究質量管理規范》、《藥物臨床試驗質量管理規范》等,違反藥品管理法律、法規、規章的單位或者個人實施行政處罰,并根據情節輕重做出警告,責令限期改正;責令停產、停業整頓;依法予以取締,沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得;罰款;撤銷藥品批準證明文件,并責令停產、停業整頓;吊銷《藥品生產許可證》《藥品經營許可證》《醫療機構制劑許可證》等行政處罰決定。三是行政強制。藥品監督管理部門對有證據證明可能危害人體健康的藥品及其有關材料可以采取查封、扣押的行政強制措施,并在七日內作出行政處理決定;藥品需要檢驗的,必須自檢驗報告書發出之日起十五日內作出行政處理決定。四是行政確認。對于符合《中華人民共和國藥品管理法》第四十八條、第四十九條規定情形的涉案藥品,地市級以上藥品監管部門可以直接出具認定假藥、劣藥的意見并說明理由。五是行政監督檢查。藥品監督管理部門有權按照法律、行政法規的規定對報經其審批的藥品研制和藥品的生產、經營以及醫療機構使用藥品的事項進行監督檢查。

      3)調查食品藥品監管領域行政機關違法行使職權或者不作為的事實。通過調取食品藥品監管部門的行政執法檔案材料、行政相對人的證言、生產經營許可證等,審查行政機關有無下列違法情形:對未經許可從事食品或食品添加劑生產經營活動等行為,未依法、及時處理的;對生產經營有毒有害、摻雜摻假食品,超范圍超限量使用食品添加劑、在食品中添加非食用物質,未按食品安全標準生產經營食品或食品添加劑等行為,未依法、及時處理的;對未經許可生產、經營藥品,生產、銷售假藥、劣藥等行為,未依法、及時處理的;其他違法行使職權或者不行使職權,致使人民群眾生命健康安全受到危害的情形。

      檢察機關收到食品藥品監管部門的書面回復后,應當從以下幾個方面開展跟進調查:對于重大食品藥品安全事故,食品藥品監管部門是否依法啟動了調查并依法處理;對未經許可從事食品生產經營活動,或者未經許可生產食品添加劑的、生產經營有毒有害或者不合格食品足以危害公眾身體健康和生命安全的,食品藥品監管部門是否按照《中華人民共和國食品安全法》等規定,根據情節輕重采取了沒收違法所得、違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品、罰款、責令停產停業、吊銷許可證、追究刑事責任等措施,依法全面履行了監管職責;對生產、銷售假藥、劣藥等違法行為的,食品藥品監管部門是否按照《中華人民共和國藥品管理法》等規定,根據情節輕重采取了沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得、罰款、責令停產、停業整頓或者撤銷藥品批準證明文件、吊銷《藥品生產許可證》《藥品經營許可證》或者《醫療機構制劑許可證》、追究刑事責任等措施,依法全面履行了監管職責;④行政相對人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不履行行政處罰決定的,食品藥品監管部門是否已向人民法院申請強制執行;⑤對食品安全法律法規規定禁止生產經營的食品以及其他有證據證明可能危害人體健康的食品等不安全食品,食品藥品監管部門是否已采取一切必要的監管措施,責令停止生產、責令召回并依法處置等。

      (三)常見的法律、法規、規章

      1食品監管方面:《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《國務院關于加強食品安全工作的決定》《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》《食品召回管理辦法》《食品生產許可管理辦法》《食品經營許可管理辦法》《餐飲服務許可管理辦法》《餐飲服務食品安全監督管理辦法》《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》《保健食品注冊與備案管理辦法》《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》《特殊醫學用途配方食品注冊管理辦法》《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》《網絡食品安全違法行為查處辦法》《食品添加劑生產監督管理規定》等。

      2藥品監管方面:《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫藥法》《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《藥品經營質量管理規范》《醫療用毒性藥品管理辦法》《醫療機構制劑注冊管理辦法》《醫療機構制劑配制監督管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《藥品監督行政處罰程序規定》《藥品生產質量管理規范(2010年修訂)》《藥品經營質量管理規范》《藥品醫療器械飛行檢查辦法》《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》《藥品流通監督管理辦法》《藥品經營許可證管理辦法》《藥品廣告審查辦法》《藥品廣告審查發布標準》等。

      五、國有財產保護領域行政公益訴訟案件重點問題

      (一)案件范圍

      國有財產保護領域的行政公益訴訟案件,主要指對國有財產負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益受到侵害的案件。國有財產包括國家所有的各種財產、物資、債權和其他權益。具體包括以下幾個方面:

      1依據憲法和法律規定取得的應屬于國家所有的財產。

      1)經營性國有財產。經營性國有財產主要指的是國家出資的企業所支配的國有財產。

      購銷管理方面,如未履行或未正確履行職責致使合同標的價格明顯不公允;交易行為虛假或違規開展“空轉”貿易;利用關聯交易輸送利益;未按照規定進行招標或未執行招標結果;違反規定提供賒銷信用、資質、擔保(含抵押、質押等)或預付款項,利用業務預付或物資交易等方式變相融資或投資;違規開展商品期貨、期權等衍生業務;未按規定對應收款項及時追索或采取有效保全措施等。

      轉讓產權、上市公司股權和資產方面,如未按規定履行決策和審批程序或超越授權范圍轉讓;財務審計和資產評估違反相關規定;違反相關規定和公開公平交易原則,低價轉讓企業產權、上市公司股權和資產等。

      固定資產投資方面,如未按規定進行可行性研究或風險分析;項目概算嚴重偏離實際;未按規定履行決策和審批程序擅自投資等。

      投資并購方面,如投資并購未按規定開展盡職調查或進行風險分析;財務審計、資產評估或估值違反相關規定,或出具虛假報告;違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資,或通過高溢價并購等手段向關聯方輸送利益;投資合同、協議及標的企業公司章程中國有權益保護條款缺失;違反合同約定提前支付并購價款等。

      改組改制方面,如未按規定履行決策和審批程序;未按規定組織開展清產核資、財務審計和資產評估;將國有資產以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人;在發展混合所有制經濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權;未按規定收取國有資產轉讓價款等。

      資金管理方面,如違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出;設立“小金庫”;虛列支出套取資金;違規以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶;違規超發、濫發職工薪酬福利;因財務內控缺失,發生侵占、盜取、欺詐等。

      風險管理方面,如內控及風險管理制度缺失、存在重大缺陷或內部控制執行不力;對經營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警和應對;對企業規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核不到位;企業賬實嚴重不符等。

      工程承包建設方面,如未按規定對合同標的進行調查論證,未經授權或超越授權投標,中標價格嚴重低于成本;違反規定擅自簽訂或變更合同,合同約定未經嚴格審查,存在重大疏漏;工程物資未按規定招標;違反規定轉包、分包;工程組織管理混亂,致使工程質量不達標,工程成本嚴重超支;違反合同約定超計價、超進度付款等。

      2)行政事業性國有財產。行政事業性國有財產指的是由行政事業單位占有、使用的,在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和,包括國家撥給行政事業單位的資產,行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產,以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。案件主要表現為:不按規定權限,擅自批準產權變動的;不如實進行產權登記、填報資產報表、隱瞞真實情況的;弄虛作假,以各種名目侵占資產和利用職權謀取私利的;對用于經營投資的資產,不認真進行監督管理,不履行投資者權益、收繳資產收益的;不按規定報損、報廢國有財產等。

      2基于國家行政權力行使而取得的應屬于國家所有的財產。

      1)稅收類國有財產。稅收類國有財產指的是稅務機關或海關通過行使征稅權所取得國有財產。案件主要表現為:違反法律、行政法規、規章的規定開征、停征、多征、少征、免征稅款,或者擅自決定稅收優惠,截留、挪用、私分應當入庫的稅款、罰款和滯納金等。

      2)費用類國有財產。費用類國有財產指有關行政主體根據法律、法規、規章或者是政府的行政命令等,就特定的基礎設施或者公共服務等收取費用而形成的國有財產。費與稅不同,不具有強制性、無償性和固定性。費是建立在有償原則的基礎上的,較之于稅收而言,是一種不穩定的或是不規范的國有財產,并且強調?顚S。費用主要包括行政管理類收費、資源補償類收費、鑒定類收費、培訓類收費、其他類收費等種類。案件主要表現為:違反法律、法規、規章的規定開征、停征、多征、少征、免征費款,擅自決定收費優惠,截留、挪用、私分應當入庫的費款、罰款和滯納金,不按規定?顚S玫。

      3國家因政策扶持和社會保障等支出的各項資金。

      1)財政補貼類國有財產。財政補貼類國有財產多指企業或個人在符合相關標準的前提下,從政府無償取得的貨幣性財產或非貨幣型財產,但不包括政府作為企業所有者投入的資本。財政補貼主要為財政貼息、研究開發補貼、政策性補貼等。其類型多樣,如燃油補貼、農機補貼、萬村千鄉市場工程補貼、病害豬無害化處理補貼、公共租賃住房專項補貼、林業貸款中央財政貼息、國家深松整地作業補貼、退耕還林補助資金、淘汰落后產能中央獎勵資金、危房改造補貼、草原生態獎勵補助資金、畜禽國家補貼等。該類案件,多涉及財政部門和具體行業主管部門,所依據的法條需要根據具體案件確定。案件主要表現為:相對人在不符合條件的情況下虛報冒領或騙取國家補貼的行為,行政機關未認真審核以虛報冒領等手段騙取國家補貼的行為,行政機關截留挪用財政補貼資金,行政機關滯留應當下撥的財政補貼資金,行政機關違反規定擴大財政補貼發放范圍和標準等。

      2)社會保障類國有財產。社會保障類國有財產指國家通過收入再分配,保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存,保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響而支出的國有財產。此處的社會保障類國有財產不包括征繳社會保險費用而形成的國有財產,征繳社會保險費用形成的國有財產可納入前述費用征收類國有財產。具體可分為社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等。案件主要表現為:隱匿、轉移、侵占、挪用社會保險基金;違規投資運營社會保障基金;以欺詐、偽造證明材料或其他手段騙取社會保險待遇;社會保障基金未?顚S玫。

      4由國家已有資產的收益所形成的應屬于國家所有的財產。如國有房屋出租收取的租賃費用、國有資產入股的分紅等。

      5其他類型國有財產。

      (二)調查、審查的重點問題

      1經營性國有財產。經營性國有財產案件主要涉及國有資產監督管理部門和財政部門。國有資產監督管理部門的主要監管職權有:依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規履行出資人職責,監管國有企業(不含金融類企業)的國有資產,加強國有資產的管理工作;承擔監督所監管企業國有資產保值增值的責任;負責組織所監管企業上交國有資本收益,參與制定國有資本經營預算有關管理制度和辦法,按照有關規定負責國有資本經營預決算編制和執行等工作;照出資人職責,負責督促檢查所監管企業貫徹落實國家安全生產方針政策及有關法律法規、標準等工作;負責企業國有資產基礎管理等。

      財政部門的主要監管職權有:承擔各項財政收支管理的責任,完善轉移支付制度;負責政府非稅收入管理,負責政府性基金管理,按規定管理行政事業性收費;指導和監督中央國庫業務,按規定開展國庫現金管理工作;負責制定政府采購制度并監督管理;按規定管理行政事業單位國有資產;負責審核和匯總編制全國國有資本經營預決算草案,收取中央本級企業國有資本收益;按規定管理金融類企業國有資產和資產評估工作;負責辦理和監督中央財政的經濟發展支出、中央政府性投資項目的財政撥款,負責有關政策性補貼和專項儲備資金財政管理工作;會同有關部門管理中央財政社會保障和就業及醫療衛生支出;負責管理全國的會計工作,監督和規范會計行為,指導和監督注冊會計師和會計師事務所的業務,指導和管理社會審計;監督檢查財稅法規、政策的執行情況,反映財政收支管理中的重大問題。

      2行政事業性國有財產。行政事業性國有財產主要涉及國有資產監督管理部門、財政部門和實際占有、使用國有財產的行政單位。應當調查收集的主要材料:無償轉讓國有財產的,包括申請文件、資產清單、權屬證明、價值憑證和接收單位同類資產存量情況;因單位劃轉撤并而移交資產的,需提供劃轉撤并批文、由具備相應資質的中介機構出具的資產清查等相關報告以及下級單位接收資產符合配備標準和相關編制要等。

      有償轉讓或置換國有財產的,包括申請文件、資產清單、權屬證明、價值憑證、中介機構出具的資產評估報告及單位同類資產情況;協議轉讓處置的,轉讓意向書;置換方式處置的,當地政府或部門的會議紀要、置換意向書等。

      國有財產報廢、報損的,包括申請文件、資產清單、價值憑證和權屬證明;技術原因報廢的,技術鑒定;債務人已依法破產的,人民法院裁定書及財產清算報告;債務人死亡或宣告死亡的,財產或者遺產不足清查的法律文書;不可抗力造成損失的,相關案件證明材料、責任認定報告和賠償情況。

      3稅收類國有財產。稅收類國有財產案件主要涉及財政部門和稅務部門。稅務部門的主要監管職權有稅務管理權、稅收征收權、稅收檢查權、稅務違法處理權、稅收行政立法權、代位權和撤銷權等,海關稅收權力主要有征收管理進出口關稅及其他稅費。應當調查收集的主要材料:不同稅種的征收標準規定;納稅人納稅申報表;財務會計報表及其說明材料;與納稅有關的合同、協議書及憑證;稅控裝置的電子報稅資料;外出經營活動稅收管理證明和異地完稅憑證;境內或者境外公證機構出具的有關證明文件;代扣代繳、代收代繳稅款報告表和代扣代繳、代收代繳稅款的合法憑證;銀行等金融機構扣款回單;稅務機關出具的完稅憑證;稅收部門或海關催繳通知書、行政征收決定書、行政處罰決定書、通知、公函等。

      4費用類國有財產。實務中常見的是人防易地建設費。對此類案件,應當調查收集的材料主要有:人防易地建設申請審批文件;建設規劃工程許可審批表;關于人防工程項目修建實際情況、建筑面積等勘查筆錄;相對人繳費憑證及人防部門出具收費發票;審計報告;人防部門催繳通知書、行政征收決定書、行政處罰決定書、通知、公函;政府會議紀要及領導批示緩繳免交的文件等。

      5財政補貼類國有財產。財政補貼類國有財產案件主要涉及財政部門和行業主管部門。應當調查收集的主要材料:規定各種補貼標準的規定或文件;相關企業或個人的申報文件;主管行政機關的審核批準文件;財政部門同意撥付補貼文件;撥款憑證;行政事業單位資金往來結算票據;審計報告;銀行轉賬支票;領款收據;行政機關行政處罰決定書、追繳通知書等。

      6社會保險類國有財產。社會保險類國有財產類案件主要涉及人力資源與社會保障部門及財政部門。應當調查收集的主要材料:相關企業或個人的申報文件;社會保險經辦機構稽核意見書;參保資料;人社部門的審核批準文件;撥款憑證;行政事業單位資金往來結算票據;審計報告;銀行轉賬支票;領款收據;追繳通知書等。

      (三)常見的法律、法規、規章等

       1經營性國有財產類

      《中華人民共和國企業國有資產法》《中華人民共和國公司法》《財政違法行為處罰處分條例》《國有資產評估管理辦法》《企業國有資產評估管理暫行辦法》等。

      2行政事業性國有財產類

      《財政違法行為處罰處分條例》《行政事業單位國有資產管理辦法》《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》《地方行政單位國有資產處置管理暫行辦法》等。

      3稅收類國有財產

      《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業所得稅法》《中華人民共和國車船稅法》《中華人民共和國海關法》等。行政法規方面主要包括國務院制定的關于稅收方面的實施條例或實施細則,如國務院制定的現行增值稅、消費稅、營業稅、車輛購置稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、船舶噸稅、印花稅、城市維護建設稅、煙葉稅、關稅等諸多稅種的稅收條例。

      4費用類國有財產

      《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》《價格管理條例》《國務院關于加強預算外資金管理的決定》等。

      5社會保險類國有財產

      《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國就業促進法》《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國職業病防治法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《全國社會保障基金條例》《女職工勞動保護規定》《失業保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《工傷保險條例》《勞動保障監察條例》《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》《社會保險稽核辦法》《最低工資規定》等。

      六、國有土地使用權出讓領域案件重點問題

      (一)案件范圍

      國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟案件,主要是指在國有土地供應、土地使用權出讓收入征收、出讓土地使用監管等環節負有監督管理職責的行政機關違法履行職權或者不作為,造成國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。常見類型有以下幾種:

      1國有土地使用權出讓收入流失類:(1)行政機關違法低價出讓土地使用權;(2)行政機關應以招標、拍賣、掛牌和協議等出讓方式供地的,違法以劃撥方式供地的;(3)行政機關違法以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地使用權出讓金;(4)土地使用者未按照出讓合同約定足額支付土地使用權出讓金,行政機關未依法處理;(5)土地成交后,土地使用者既不在規定時間內簽訂出讓合同,也不足額支付土地使用權出讓金,行政機關未依法處理;(6)土地使用者轉讓劃撥土地使用權應當繳納土地使用權出讓金而不繳納,行政機關未依法處理;(7)土地使用者改變出讓合同約定的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳土地使用權出讓金而不補繳,行政機關未依法處理;(8)其他與土地使用權出讓或變更有關收入流失的情形。

      2土地閑置類。土地使用者以出讓方式依法取得土地使用權后,超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發,或者已動工開發但開發建設用地面積、投資額占比達不到法定要求并且中止開發建設滿一年,造成土地閑置的,行政機關不依法采取處置措施。

      3違法使用土地類。(1)土地使用者未經批準擅自改變合同約定的土地用途、容積率等土地使用條件,行政機關未依法處理;(2)土地使用者在未依法足額支付土地使用權出讓金、土地尚未交付,或者未獲得相關部門審批、許可的情況下,即擅自使用土地,行政機關未依法處理;(3)土地使用者存在其他違法使用土地行為,行政機關未依法處理的情形。

      4違法審批許可類。如在土地使用者未繳清土地使用權出讓金情況下,行政機關違法辦理國有建設用地使用權登記等。

      (二)調查、審查的重點問題

      1調查國有土地使用權出讓領域相關部門監管職責。(1)國有土地使用權出讓決定和實施。國有土地使用權的出讓,由市、縣人民政府負責。出讓方案報經有批準權的人民政府批準后,由市、縣人民政府土地管理部門實施。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。采取雙方協議方式出讓土地使用權的出讓金,不得低于按國家規定所確定的最低價。劃撥土地使用權申請轉讓,應征得市、縣國土、規劃管理部門同意,經市、縣人民政府批準后,可以由受讓人辦理協議出讓,但依法應當收回土地使用權重新公開出讓的除外?h級以上人民政府土地管理部門依法對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監督檢查。

      2)土地使用權出讓金征收。市、縣財政部門具體負責土地出讓收支管理和征收管理工作,市、縣國土資源主管部門具體負責土地出讓收入征收工作。市、縣國土資源主管部門和財政部門應當督促國有土地使用權受讓人嚴格履行國有土地出讓合同,確保將應繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。任何地區、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”等各種名義減免土地出讓收入,實行“零地價”,甚至“負地價”,或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。對于征收土地出讓金的保障措施有:一是征收違約金。對國有土地使用權人不按出讓合同約定及時足額繳納土地使用權出讓金的,應當按日加收違約金額1‰的違約金;二是不得登記發證。未及時足額繳納土地使用權出讓金,國土資源主管部門不予核發土地使用權證。對違規核發土地使用權證的,應予收回和注銷;三是解除合同、收回土地。未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的,土地管理部門有權解除合同,并可以請求違約賠償。土地出讓成交后,必須在十個工作日內簽訂出讓合同,合同簽訂后一個月內必須繳納出讓價款50%的首付款,最遲付款時間不得超過一年。受讓人逾期不簽訂合同的,終止供地、不得退還定金;已簽合同不繳納出讓價款的,必須收回土地。

      3)國有建設用地使用權登記。201531日,《不動產登記暫行條例》實施之前,國有建設用地使用權登記發證由市、縣國土資源主管部門負責!恫粍赢a登記暫行條例》實施后,國有建設用地使用權首次登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理。受讓人依照土地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后,方可申請辦理土地登記,領取國有建設用地使用權證書。未繳清全部土地出讓價款的,不得發放國有建設用地使用權證書,也不得按出讓價款繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書。辦理國有建設用地使用權首次登記時應提交土地出讓價款繳納憑證。

      4)國有建設用地使用權改變用途審批。土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的,或轉讓房地產后,受讓人改變原土地使用權出讓合同約定的土地用途的,必須取得原出讓方和市、縣城市規劃管理部門的同意,簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同,相應調整土地使用權出讓金。

      5)調整容積率等改變土地使用條件審批。土地使用者申請變更容積率的,經市、縣人民政府批準后,城鄉規劃主管部門方可辦理規劃審批并及時抄告土地主管部門。經依法批準調整容積率的,市、縣國土資源主管部門應當按照批準調整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款。

      6)對不按照合同約定使用國有土地的監督檢查權。土地使用者未按照合同規定的期限和條件開發、利用土地的,市、縣人民政府管理部門應當予以糾正,并根據情節給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。嚴禁保障性住房用地改變用地性質,保障性住房用地改變用地性質搞商品房開發的,必須依法沒收違法所得,收回土地使用權,由市、縣國土資源主管部門重新招拍掛出讓。

      7)對非法占用土地建設行為的監督檢查權。未取得建設工程規劃許可證進行建設的,由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設,視情采取限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等處理。未經批準或采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地管理部門責令退還非法占用的土地,對符合土地利用總體規劃的,沒收在土地上新建的建筑物和其他設施,可以并處罰款。

      8)對土地閑置的監督檢查權。市、縣國土資源主管部門負責本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌閑置土地的,應當在三十日內開展調查核實,向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。非因政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的,分別作以下處理:一是土地閑置費征收。造成土地閑置未動工開發滿一年的,由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后,向土地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》,按照土地出讓價款的百分之二十征繳土地閑置費;二是閑置土地收回權。造成土地閑置未動工開發滿兩年的,由市、縣國土資源主管部門依法報經有批準權的人民政府批準后,向土地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》,無償收回國有建設用地使用權。土地使用權人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟,也不履行相關義務的,市、縣國土資源主管部門可以直接公告注銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書,申請人民法院強制執行。

      在調查明確相關職權后,確定具體的監督對象時應注意以下問題:(1)對于設區市(含直轄市)政府將中心城區土地使用權出讓上收到市國土資源主管部門統一實施的,應以實施土地出讓的市國土資源主管部門作為監督對象。(2)對于雖為市國土資源主管部門派出機構的區國土資源管理分局,經依法授權行使相當于縣級國土資源主管部門審批和管理權限的,可以將該區國土資源管理分局作為監督對象。

      2調查行政機關違法行使職權或者不作為的事實。首先應當調閱土地使用權出讓卷宗檔案,查清基礎法律事實,查明土地使用者的身份信息,重點審查出讓土地使用權公告、成交確認書,土地使用權出讓合同及補充協議等,詢問國土、建設、規劃、財政等部門相關人員以及土地使用權競得人、受讓人、實際使用人、利害關系人、證人等,查明合同實際履行情況,合同內容是否有變更,是否存在違約行為及原因,再根據不同的行政違法行為類型,有側重地調查取證:

      1)對于違法低價出讓土地、減免土地使用權出讓金等違法行使職權問題:應調取土地使用權協議出讓方案及政府審批文件、土地價格評估報告、政府會議紀要等書證、審計部門專項審計報告或審計決定,咨詢土地價格評估、審計會計等部門專業意見,調閱相關賬冊、單據,查清實際付款情況。

      2)對于征收土地使用權出讓金中不作為問題:應調取相關賬冊、單據、審計部門專項審計報告或審計決定,查詢財政專戶、有關企業或個人金融賬戶,行政機關向受讓人發出的催收土地使用權出讓金通知書、律師函,受讓人所作承諾書。

      3)對于行政機關在審批許可環節違法行使職權問題:在查清出地使用權出讓金收繳情況基礎上,還應調取違法發放的國有建設用地使用權證書、建設用地批準書、開工通知書,要求國土、規劃、建設等部門作情況說明等。

      4)對于行政機關在土地使用監管中不作為問題:應調閱土地行政執法卷宗材料,調取政府相關會議紀要、批復、通知,有關土地資料、航拍圖,現場勘驗涉案土地實際使用情況。

      5)對于行政機關在閑置土地監管中不作為問題:應調取有關的土地資料、航拍圖,閑置土地調查通知書、認定書,查詢土地市場動態監測與監管系統,咨詢審計會計、土地勘測等專業人員或相關部門意見,現場勘驗涉案土地開發利用狀況。

      3調查國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實

      1)對于土地使用權出讓金流失問題:審查土地使用權出讓合同以及補充協議、成交確認書等,厘清交易雙方權利義務、土地面積、土地用途、土地出讓價款及支付期限等,查清土地使用權出讓金流失的類型、原因、過程,結合銀行進帳單等繳款憑證,核算實際流失的金額,了解行政機關是否存在違約問題導致受讓人行使合同抗辯權等。

      2)對于土地被違法使用問題:調閱相關書證,現場勘驗,詢問受讓人、實際使用人,要求城鄉規劃部門出具證明、提供航拍圖等資料,核實違法使用土地的主體、過程、面積、時間、現狀等。

      3)對于土地閑置問題。審查合同約定的開發期限、開發條件,批準動工文件的有效期,結合現場察看,判斷是否屬于土地閑置,核實造成土地閑置的原因、時間及現狀,應了解是否因自然災害等不可抗力,或者政府、政府部門行為造成動工遲延。

      (三)常見的法律、法規、規章等

      1法律:《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》

       2行政法規:《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房地產開發經營管理條例》《不動產登記暫行條例》等。

          3國務院文件:《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006100號)

      4規章:《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》《協議出讓國有土地使用權規定》《劃撥用地目錄》《閑置土地處置辦法》《國土資源行政處罰辦法》《不動產登記暫行條例實施細則》等。

      5部委文件:財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的通知(財綜〔200668號)、國土資源部關于印發《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范(試行)》和《協議出讓國有土地使用權規范(試行)》的通知(國土資發〔2006114)、國土資源部關于發布實施《全國工業用地出讓最低價標準》的通知(國土資發〔2006307號)、住房和城鄉建設部關于印發《建設用地容積率管理辦法》的通知(建規〔201222號)、國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知(國土資發〔2010151號)、國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知(國土資發〔201034)等。

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